Пазарът на лекарства - отново на дневен ред

След получен сигнал КЗК стартира проучване на пазарите на доставки на лекарствени продукти към болнични заведения, Министерство на здравеопазването и НЗОК, в рамките на който ще бъде извършен предварителен анализ относно съществуващите условия за функциониране на ефективна конкуренция и отношенията между основните участници. В рамките на проверката КЗК ще изследва наличието на евентуални форми на нарушение на разпоредбите на ЗЗК.

КЗК вече няколко пъти се е занимавала с фармацевтичния пазар.

Едно от последните решения (№ 1628 от 2010 г.) бе постановено именно в процедура по разследване на съмнения за манипулиране на  процедури за възлагане на обществени поръчки (Bid Rigging), с цел предотвратяване, ограничаване или нарушаване на конкуренцията на съответния пазар. Сигналът е постъпил от бившия министър на здравеопазването д-р Б. Нанев относно подадени оферти от страна на „Алта Фармасютикълс” ЕООД, „Софарма Трейдинг” АД, „Хигия” ЕАД, „Търговска лига – Национален аптечен център” АД, „Булрей и Ко” ООД, „Елфарма” АД, „Рош България” ЕООД, „Джонсън и Джонсън” ООД и „Алкалоид” ЕООД, „Б.Браун Медикал” ЕООД, които в определени търгове в периода 2005 – 2010г. са давали  еднакви ценови предложения за доставка на лекарствени продукти от групата на Erythropoietin (Other antianemic preparations) и Methadone. При всички проведени от МЗ търгове критерият за спечелване на поръчките за доставка на лекарствени продукти е била най – ниската предложена цена, като е съществувало условие, че съответните количества ще се разделят между участниците с еднакви ценови предложения до втория знак след десетичната запетая.

КЗК е установила следното разпределение на поръчките в периода от 2005 до 2010г. 

За лекарства от групата Erythropoietin

Процедура	Спечелил участник	Бележки
Процедура открита с открита с решение № РД-17-160 от 01.03.2005г.	„Елфарма” ЕООД и „Търговска лига – НАЦ” АД	Оферти са подадени само от тези две дружества и цените им са еднакви.
Процедура открита с открита с решение № РД-17-940 от 07.12.2005г.	„Елфарма” ЕООД и „Търговска лига – НАЦ” АД	Оферти са подадени само от тези две дружества и цените им са еднакви до трети знак след десетичната запетая.
Процедура открита с решение № РД-17-742 от 22.11.2006г	„Рош България” ЕООД Оферти са подадени още от „Булрей и Ко” ООД ,  „Софарма Трейдинг” АД и „Търговска лига – НАЦ” АД	Решения на министъра на здравеопазването са обжалвани от „Търговска лига - НАЦ” АД и отменени от КЗК с решение № 140/2007г., което е потвърдено с решение на ВАС № 7784/2007г. МЗ е организирало нова процедура.
Процедура, открита с открита с решение № РД-17-715/21.09.2007г.	„Б. Браун Медикъл” ООД,  „Рош България” ЕООД и „Софарма Трейдинг” АД	Участниците са предложили еднакви цени до третия знак след десетичната запетая единични цени и затова обществената поръчка е разпределена в съотношение между тях – 33.33%/ 33.33%/33.33%.
Процедура, открита с решение № РД-17-831/22.11.2007г.	„КонсумФарм” ООД	Оферти са били подадени още от „Ели Фарма” ООД, „Софарма Трейдинг” АД, „Търговска Лига – НАЦ” АД и „Б. Браун Медикал” ООД
Процедура открита с решение № РД-17-707/24.10.2008г.	„Либра” ЕАД	Оферти са били подадени още от „Консумфарма” ООД, „Алта Фармасютикълс” ЕООД, „Софарма Трейдинг” АД, „Б. Браун, Медикал” ООД, „Либра” АД и „Рош България” ЕООД Преди отваряне на ценовите оферти  „Рош България” ЕООД, заявява, че оттегля офертата си.
Процедура, открита с решение № РД-17-958/03.12.2009г.	Предложено е теглене на жребий, при което и четирите дружества заявяват, че не желаят да присъстват при теглене на жребия. До участниците е изпратена нотариална покана за присъствие, но никой не се явява и МЗ прекратява поръчката.	„Алта Фармасютикълс” ЕООД, „Софарма Трейдинг” АД , „Хигия” ЕАД и „Търговска лига – НАЦ” АД са предложили еднакви цени.
Процедура открита с решение С решение № РД – 17 – 135/28.01.2010 г.	„Рош България” ЕООД.	Комисията предлага на двете дружества „Рош България” ЕООД и „Софарма Трейдинг” АД.  да намалят цената си, но те отказват

За Metadon

Процедура	Спечелил участник	Бележки
Процедура открита с решение на РД – 17 – 345/21.04.2006 г.	„Хигия” ЕАД, гр. София и  „Търговска лига – НАЦ” AД, гр. София.	Предложената единична цена от двете дружества е напълно еднаква.
Процедура открита с решение на РД – 17 – 15/11.01.2007 г.	„Хигия” ЕАД, гр. София и „Търговска лига – НАЦ” AД, гр. София.	Предложената единична цена от двете дружества е напълно еднаква.
Процедура открита с решение на РД – 17 – 101/23.01.2007 г. допълнителни доставки)	„Търговска лига – НАЦ” AД, гр. София.	Въпреки направените предложения от страна на комисията за намаляване на цените, такова не е договорено. Представителят на „Търговска лига – НАЦ” АД мотивира отказа с факта, че цената е договорена с производителя и не подлежи на промяна. Комисията предлага „Хигия” ЕАД да бъде отстранена от процедурата, поради не представяне на изрично изисквани документи.
Процедура открита с решение на РД – 17 – 10/10.01.2008 г.	„Хигия” ЕАД и „Търговска лига – НАЦ” AД	Предложената единична цена от двете дружества е напълно еднаква.
Процедура открита с решение на РД – 17 – 762/12.11.2008 г.	„Хигия” ЕАД и„Търговска лига – НАЦ” AД.	Предложената единична цена от двете дружества е напълно еднаква.
Процедура открита с решение на РД – 17 – 958/03.12.2009 г.	Комисията предлага теглене на жребий, но участниците отказват да участват в него. Процедурата е прекратена.	Подадени са били оферти от „Хигия” ЕАД, и „Търговска лига – НАЦ” AД, с предложени еднакви ценови оферти.
Процедура открита с решение на РД – 17 – 135/28.01.2010 г.	„Търговска лига – НАЦ” AД	В определения срок е постъпила една оферта

Спецификата на това производство предполага обособяване на по-тесни пазари, които КЗК е определила в случая като (1) Пазар на разпространение и търговия с лекарствени продукти, попадащи в АТС група, с код -B03XA, “Other antianemic preparations”, чрез организирани от МЗ тръжни процедури и (2) Пазар на разпространение и търговия с лекарствени продукти, попадащи в АТС група, с код -N07BC02, “Methadone”, чрез организирани от Министерство на здравеопазването тръжни процедури.

В структурата на цената на лекарствените продукти се включват различни елементи – производствена цена, митнически разходи, данъци, такси обслужване, надценки. По данни на Световната здравна организация в страни, в които има законодателен контрол цените на лекарствата намаляват до 6 пъти за 10 годишен период, а при липса на такъв – се увеличават близо 2,5 пъти за същия период. Някои анализатори считат, че цената на даден продукт (лекарство) е близка до реалната пазарна цена, когато на пазара този продукт се предлага от поне 5 производители. При формиране на продажните цени на лекарствените продукти, търговците на едро следва да добавят към стойността на придобиване на продукта % надценка, който в абсолютна стойност да не надвишава пределната цена на съответния продукт, действаща към конкретния момент.

Важно условие в ценообразуването на всяко предприятие е себестойността на продукта, общите разходи (постоянни, променливи, административни, регистрационни и др.). На първо място дружествата отчитат всички разходи, свързани с изпълнение на нормативните изисквания за издаване на лиценз за търговия на едро с лекарствени продукти, а именно, изисквания за разрешение за ползване на помещенията за съхранение и необходим квалифициран персонал. На второ място са общите разходи, свързани с управлението и инфраструктурата. На трето място са потенциалните разходи за съхранение и дистрибуция на лекарствените продукти, свързани с изпълнение на договора с МЗ за доставка на необходимите количества до болничните заведения. За разлика от структурата на разходите, следва да се отбележи, че общата стойност на разходите е различна за всяко едно от дружествата, в зависимост от конкретните параметри, заложени в му и специфичната търговската политика на всяко от тях. При това положение икономическата логика сочи, че с оглед осигуряване спечелване на търга, всяко едно дружество би се стремило да предложи в него цена на такова ниво, на което ще може да си осигури евентуално печеливша оферта. Такова поведение не се наблюдава при действията почти на нито един от участниците в процедурите. Прави впечатление, че дружествата, взели участие в изброените процедури предлагат в повечето случаи близки или напълно идентични цени и то за различни лекарствени продукта - Епрекс и Неорекормон (които са от една и съща група). Нормално поведение се наблюдава в процедурата от 2006г., когато „Рош България” ЕООД предлага действително по-ниска цена и печели търга. 

Веднага в следващата процедура от 2007г. обаче три дружества - „Софарма трейдинг” АД, „Б. Браун Медикал” ЕООД и „Рош България” ЕООД подават напълно еднакви ценови оферти, така че и трите печелят търга заедно и си поделят изпълнението на поръчката.

В процедурата през 2009г. се стига до абсурдното положение, в което МЗ, явно озадачено от еднаквите ценови оферти, които е получило, се е обърнало с молба за методически указания към АОП, откъдето (с писмо  04-00–20/15.01.2010г.) е отговорено, че за една обособена позиция може да се сключи само един договор, дори когато няколко участници предлагат едни и същи условия, поради което удачен метод за излизане от ситуацията с еднакви предложения е тегленето на жребий в присъствие на участниците. Комисията на възложителя  решава да възприеме този подход и предлага на участниците в процедурата да се изтегли жребий, включително и като им изпращат нотариална покана, но „Алтафармасютикълс” ООД, „Софарма Трейдинг” АД „Хигия” ЕАД и „Търговска лига –НАЦ” АД отказват да присъстват, което води до прекратяване на процедурата изобщо.

През следващата 2010г., когато отпада възможността за подялба на поръчката между участници, предложили едни и същи условия, на търга се явяват „Софарма Трейдинг” АД и „Рош България” ЕООД, като печели последното.

Още по-интересно стоят нещата при търговете за доставка на Метадон. На първо място единствените двама участници в провежданите процедури през периода от 2006 г. до 2010 г. са „Хигия” ЕАД и „Търговска лига – НАЦ” АД. Освен това през целия разглеждан период, оферираните от тях цени са били идентични помежду си като стойност.  Ако което и да е от двете дружества е искало желае да спечели поръчката самостоятелно, имайки впечатления вече за тръжното поведение на своя конкурент и виждайки, че същият няколко поредни години предлага оферта с пределно допустимата цена, единствената печеливша стратегия от негова страна би била да предложи такава оферта, която да има цена, в някаква степен по-ниска от пределната (и от тази на конкурента му) и по този начин да си осигури спечелване на поръчката, вместо да я поделя с конкурента си. Подобно нещо обаче не се наблюдава.

Основен конкурентен проблем, който може да възникне при провеждането на търгове за доставка на стоки или услуги е тръжната манипулация. Европейската и международна практика, како и КЗК, възприемат манипулирането на търгове като форма на хоризонтално антиконкурентно поведение или по – точно проявна форма на картел, което представлява тежко нарушение (hard core restriction) на конкурентното право. Подобни нарушения ограничават конкуренцията по цел и водят до значително увреждане на ефективната конкуренция на пазара. Този вид споразумения са незаконни сами по себе си (per se), дори когато все още не са предизвикали реален ефект на пазара.

Един от основните индикатори за разкриване на тези нарушения е наличието на еднакви ценови предложения на участници в търгове, въпреки че сам по себе не е абсолютно достатъчно условие, за да се докаже нарушението. При липсата на други надеждни доказателства, пазарът трябва внимателно да се анализира, за да се види дали това поведение е възможно да настъпи в резултат на обективни пазарни фактори или е възможно единствено и само при наличие на тайни уговорки между страните.

КЗК след като е проучила съответните процедури е стигнала до извода, че те са част от единен механизъм на ежегодни доставки към МЗ, в рамките на който е имало и оферти, които са се различавали по своята цена. Освен това ценовото поведение на дружествата, предлагащи еднакви цени е било предпоставено от самия механизъм за провеждане на процедурите, заложен от възложителя и който е предвиждал класиране на повече от един участник при равни ценови условия. В същото време КЗК е преценила, че характеристиките на съответните пазари и тяхната конкурентна структура също обясняват наличието на еднакви ценови оферти, тъй като създават прозрачност на пазара, която води до предвидимост за всеки един търговец на едро по отношение на поведението на неговите конкуренти. В крайна сметка КЗК е възприела, че наличието на ограничен брой участници в процедурите е обусловено от самите търговски отношения за разпространение на всеки един от продуктите по веригата и от практиката, установена в рамките на тези отношения. При това положение и при липсата на други доказателства, които безспорно и по категоричен начин да водят до извод, че еднаквите ценови предложения са резултат от постигнато споразумение с цел координиране на поведението на въпросните фирми, КЗК е постановила решение, че липсва нарушение на забраната по чл. 15 от ЗЗК.

Безспорно е, че възможността дадена от МЗ за класиране на повече от един участник е улеснила потенциалните доставчици в това лесно и ефективно да се уговорят за предлагане на едни и същи оферти, но това не променя факта, че такава уговорка е била постигната, нито извинява участващите в нея. Напротив именно в подобни ситуации поведението на независимите търговски предприятия трябва да бъде обсъждано най-стриктно с цел да се избегне изкуственото изкривяване на конкуренцията. Абсолютно нелогично и икономически неоправдано е да се предполага, че три напълно самостоятелни и независими едно от друго дружества (виж процедурата, открита с решение № РД-17-715/21.09.2007г. в първата таблица) случайно бих предложили абсолютно една и съща цена в рамките на публичен търг. Предполага се освен това, че тази цена е била ако не на пределния допустим максимум, то поне много близък до него.

Така или иначе в рамките на новото производство, за което в момента не е ясно към какво точно ще се насочи, е изключително важно как ще бъдат дефинирани съответните пазари, на базата на които ще се разглежда поведението на отделните производители и търговци с лекарства. Това е един от основните инструменти, с които в голяма степен се предопределят и крайните изводи на Комисията. Определянето на съответния пазар се прави по различен начин в зависимост от това какъв проблем от гледна точка за конкуренцията е възникнал. По един начин се дефинира пазарът при съмнения за извършена нелоялна конкуренция, по друг при съмнение за злоупотреба с господстващо положени и по трети – при съмнение за наличие на картел. По различни поводи КЗК е определяла съответния пазара на различен признак. 

Така например в проведения през 2006г. секторен анализ на производството и търговията с лекарства, КЗК е обсъдила фармацевтичния пазар като цяло (производство, търговия на едро и на дребно на лекарства). Макар и проведен в съвсем различна пазарна ситуация, още тогава анализът е установил редица проблеми за конкуренцията, един от които свързан с процедурите по доставка на лекарства за МЗ, като е отправена препоръка при провеждане на процедурите за доставка на скъпоструващи лекарства, МЗ „да не предопределя избора на едни и същи търговци на едро на лекарства, а да създава условия за равнопоставеност и лоялна конкуренция между участниците.“  Към участниците на съответните пазарни нива е отправен призив „да спазват поведение, което да съответства на разпоредбите на Закона за защита на конкуренцията и по-конкретно … да не влизат в отношения помежду си, които да координират поведението им и биха имали за резултат разпределяне на пазари или налагане на условия“. Оказва се, че 12 години по-късно всичко това остава едно добро пожелание, а проблемите продължават да стоят.

В по-късно решение (Решение на КЗК № 54/29.01.2009г.) КЗК дефинира продуктовия пазар като „пазар на производство и реализация на лекарствени продукти и субстанции за тяхното производство”. В решение № 1643 от 2010г., са маркирани различни признаци, по които биха могли да се дефинират различни пазари, като например сегментиране на лекарствените продукти според тяхното приложение. Доколкото при лечението на едно и също заболяване, определено лекарство може да е взаимозаменяемо с друг лекарствен продукт с идентично предназначение, като основа за установяването на взаимозаменяемост в практиката си КЗК ползва т.нар. анатомо-терапевтична-химична (АТС) класификация[1] и по-специално ниво АТС-3, обединяващо медикаментите от определена терапевтична област. Ниво АТС-3 е създадено с цел обща сравнителна оценка на медикаментите с активност в дадена терапевтична област. Тъй като една терапевтична област рядко е хомогенна и много по-често събира в себе си детайлизирани терапевтични зони, то и медикаментите, класифицирани в една и съща АТС-3 група са с определена специфика, поради което обща хипотеза за наличие или липса на взаимозаменяемост е неприложима. Макар и да води до твърде тясно сегментиране този подход се използва в практиката на ЕК като отправна точка при дефинирането на продуктовите пазари в конкурентните анализи. В същото време обаче, ЕК допуска анализ да се направи и на други нива на АТС-класификацията или на основата на микс от данни в повече от едно ниво, когато се демонстрира възможност за упражняване на конкурентен натиск от страна на предприятия, чиито продукти се намират на различни АТС-нива.

Друг възможен подход е сегментирането на лекарствените продукти на такива на свободна продажба (без рецепта или т.нар. ОТС – over the counter) и лекарства, продавани с лекарско предписание, което също е обичайно в практиката на ЕК. При това се отдава значение на различното ниво на припокриване на сегментите с и без рецепта, най-вече въз основа на действащите схеми за реимбурсация в отделните държави-членки. КЗК приема, че за разлика от свободните продажби, при продажбите на лекарства с рецепта намесата на лекар при избора е съществена, а ценообразуването се влияе от системата на здравеопазване, като определени разходи за лекарства се реимбурсират. Това, според КЗК, променя маркетинга на съответните продажби, насочен не към болния, както е при лекарствата на свободна продажба, а към издаващите рецепти лекари и към болниците (Решение на КЗК № 216/10.08.2005 г.). В същото време, за целите на конкурентните оценки, КЗК е изразявала и мнение, че пазарната сегментация, основана на продажбите с и без рецепта, не е от определящо значение, когато участниците на пазара имат сравнително малко продажби на лекарствени продукти без рецепта.

Пазарът на лекарствени продукти може да бъде сегментиран и на оригинални и генерични. По отношение на това разделение КЗК достига да извода за широка взаимозаменяемост между оригиналните и генеричните лекарствени продукти (Решение на КЗК № 303 от 2006г. и Решение на КЗК № 198 от 2006). Това заключение се основава най-вече на сходните терапевтични свойства на съответните лекарства, както и на факта, че основната предпоставка за продажбата на един фармацевтичен продукт на територията на България е разрешението за неговата употреба. В практиката на ЕК също не се прави разграничение между генерични и оригинални лекарства, като оценката на конкурентната среда обхваща всички лекарствени продукти. При анализите на съответните пазари ЕК взема под внимание факта, че произвежданите оригинални лекарства срещат конкуренцията на техните генерични аналози и позовавайки се на това КЗК също не счита за приложимо включването на оригиналните и генеричните лекарствени продукти в отделни продуктови пазари. Поради това в свое решение № 1643 от 2010г. КЗК е преценила, че в конкретния случай продуктовият пазар трябва да се дефинира по-общо като „пазар на производство и реализация на лекарствени продукти”, но е въвела сегментация на продуктите според тяхното приложение, с цел да прецени по-точно и обосновано ефекта на разглежданата концентрация (между Софарма АД и на Унифарм АД) върху конкуренцията на пазара.

В друго свое решения (Решение № 270 от 2005 г.), в което е обсъждала пазара на търговията на едро с лекарства КЗК е стигала до заключението, че продуктовият пазар на дистрибуторското стъпало обхваща стоки и услуги, предлагани от търговците на едро, регистрирани по реда на ЗЛАХМ. Връзката между производството и търговията на едро изразява потенциала на вертикалната интеграция, който КЗК не счита за притеснителен, когато търговецът на едро не притежава господстващо положение. В същото производство, основавайки се на данни на IMS за 2009г. КЗК е преценила, че делът на Софарма Трейдинг е бил сравним с пазарното положение на конкурентите му Либра, Хигия и Стинг, което не е позволило да се направят заключения за наличието на господстващо положение както на Софарма Трейдинг, така и на някой от неговите конкуренти. По отношение на производството на лекарствени продукти и отново по данни на IMS за 2009г. относителният дял на оригиналните и генеричните лекарствени продукти е приблизително равен, когато се изчислява на база „стойност” – 54 % към 46 %, но предвид съществената разлика в цената на двата типа лекарства, съотношението съществено се променя при анализ на база „брой продадени опаковки”, където генеричните лекарства имат дял от 82 % като заключението на КЗК било, че генеричните лекарства заемат, а вероятно и ще заемат, все по-определящо място при продажбите на българския фармацевтичен пазар, като се отчита и обстоятелството, че най-скъпите медикаменти нямат еквиваленти, които да се произвеждат в страната. Тъй като огромна част от данните в това решение на КЗК са заличени като търговска тайна, невъзможно е да се разбере какви са пазарните дялове на участниците на него. По-интересни са обаче други констатации, като например тази, че на фармацевтичния пазар, който се характеризира с динамика и иновации, придобиването и поддържането на господстващо положение не е много вероятно.

В свое решение (№ 678 от 2010г.) КЗК посочва, че на пазара на търговия на едро с лекарства оперират трайно установени значими участници, с близки пазарни позиции, които се ползват със сериозна инвеститорска подкрепа на своите компании майки (като Либра,  Софарма трейдинг и др.), които притежават пазарната сила да упражнят дисциплиниращо влияние срещу евентуални бъдещи антиконкурентни прояви на новосъздадената интегрирана структура („Фармахолд” ЕООД - „Хигия” ЕАД, обсъждана в конкретния казус). Видно обаче от поведението в рамките на тръжните процедури за доставка на Метадон, това явно не е точно така.

В заключение може да се обобщи, че на базата на богатия опит и информация, които КЗК има при анализа на фармацевтичния пазар в България, резултатите от проверката биха могли да са много интересни и полезни. Ще бъде жалко обаче ако съдбата им бъде сходна на секторния анализ от 2006г. Прочитайки само заключенията и препоръките в него човек остава с впечатление, че са останали глас в пустиня.

---

[1] АТС е разработена от Европейската фармацевтична асоциация за проучване на пазара (EphMRA) и поддържана от EphMRA и Международната медицинска статистика (IMS).