Съобщение на Европейската комисия относно банковия сектор. Промени в уредбата за отпускане на държавни помощи за подкрепа на банки.

Европейската комисия (ЕК) излезе със специално Съобщение[1] относно прилагането от 1 август 2013г. на правилата за държавните помощи към мерките за подкрепа на банки в контекста на финансовата криза 

Това е 6-тото поред съобщение[2] на ЕК от началото на финансовата криза. В тях се определят условията за достъп до държавна помощ и изискванията, които трябва да бъдат спазени, за да бъде определена такава помощ за съвместима с вътрешния пазар с оглед на принципите за държавната помощ, предвидени в Договора. С настоящото съобщение се актуализират предишните съобщения на ЕК относно кризата.

Въпреки извънредното мобилизиране на бюджетни и парични инструменти, възстановяването на икономиката остава неустойчиво и неравномерно в ЕС, запазиха се напрежението на финансовите пазари и рискът от по-широко разпространение на отрицателните ефекти. При тези обстоятелства и предвид на риска от по-широко разпространение на отрицателните ефекти ЕК счита, че условията за прилагане на член 107, параграф 3, буква б) от Договора към държавните помощи във финансовия сектор продължават да са изпълнени. Прилагането на тази дерогация обаче остава възможно само докато продължава кризисната ситуация, пораждаща действително извънредни обстоятелства, при които финансовата стабилност като цяло е изложена на риск.

В действията ѝ спрямо финансовата криза първостепенната цел на ЕК е да се осигури финансовата стабилност, като същевременно се гарантира, че са ограничени до необходимия минимум държавните помощи и нарушаването на конкуренцията между банките и между държавите-членки. Финансовата стабилност остава от основно значение при оценката на държавната помощ за финансовия сектор, която ЕК ще извършва съгласно настоящото съобщение.

При оценката на плановете за преструктуриране на банките ЕК ще продължи да отчита особеностите на всяка институция и държава-членка. Тя ще извършва пропорционална оценка на дългосрочната жизнеспособност на банките, когато нуждата от държавна помощ произтича от кризата с държавния дълг, а не е резултат от поемането на прекомерни рискове, и ще отразява в своята оценка нуждата от запазване на равнопоставеност в условията за конкуренция на единния пазар, особено по отношение на промените в споделянето на тежестта в Съюза. В своята оценка на споделянето на тежестта и на мерките за ограничаване на нарушенията на конкуренцията ЕК оценява осъществимостта на предложените мерки, включително преотстъпването на активи, и тяхното въздействие върху структурата на пазара и върху препятствията за навлизане. ЕК трябва да се увери, че решенията, изготвени за конкретен случай или държава-членка, са съобразени с целта за избягване на значителни асиметрии между държавите-членки, които биха могли допълнително да фрагментират единния пазар и да доведат до финансова нестабилност.

В съобщенията ясно се посочва, че дори по време на кризата общите принципи на контрола върху държавната помощ продължават да се прилагат. По-специално, за да се ограничат нарушенията на конкуренцията между банките и между държавите-членки в единния пазар и за да бъде отстранен моралният риск, помощта следва да бъде ограничена до необходимия минимум, а бенефициерът ѝ следва да осигури адекватен собствен принос към разходите за преструктуриране. Банката и нейните акционери следва да допринесат за преструктурирането възможно най-много със собствени си ресурси. Държавна подкрепа следва да се предоставя при условия за адекватно споделяне на тежестта между инвестиралите в банката.

Разлики между държавите-членки в подхода за споделяне на тежестта доведоха до разлики в разходите за финансиране на банките, които представляват заплаха за целостта на единния пазар и могат да навредят на равнопоставеността в условията за конкуренция, която контролът върху държавните помощи се стреми да предпази. При равни други условия по-доброто споделяне на тежестта следователно предполага по-малка нужда от мерки за отстраняване на нарушенията на конкуренцията. При всички случаи мерките за ограничаване на нарушенията на конкуренцията следва да бъдат определени по такъв начин, че да се доближават във възможно най-голяма степен до ситуацията, която е щяла да настъпи на пазара, ако получателят на помощта го е бил напуснал при липса на помощ.

Макар и да е необходимо да бъдат запазени някои механизми за подкрепа на банките с цел да се преодолеят продължаващите сътресения на финансовите пазари, някои процедури и условия следва да бъдат подобрени и доразвити. Вече има по-малка нужда от структурни мерки за оздравяване, отпускани единствено въз основа на предварителна оценка, която почива на принципа, че практически всички банки трябва да бъдат оздравени, което отлага за по-късен етап задълбочената оценка на плановете за преструктуриране. Макар този подход да помогна да бъде избегнат непоправим срив на финансовия сектор като цяло, усилията за преструктуриране на отделните бенефициери често бяха забавяни. С настоящото съобщение се установява принципът, че мерките за рекапитализация и за обезценени активи ще се разрешават само след като бъде одобрен планът за преструктуриране на банката. С този подход се гарантира, че размерът на помощта се определя по-точно, че източниците на проблемите на банките се разкриват и отстраняват на по-ранен етап и че се осигурява финансова стабилност. Гаранционните схеми ще остават на разположение, за да се осигури ликвидност на банките. Тези схеми обаче могат да служат само като средство за осигуряване на ликвидност на банките, които не изпитват недостиг на капитал, както е определено от компетентния надзорен орган[3].

В настоящото съобщение се определят необходимите адаптации на параметрите за съвместимост на свързаните с кризата държавни помощи, отпускани за банките от 1 август 2013г. По-специално, с настоящото съобщение:

a) се заменя Съобщението относно банковия сектор от 2008 г. и се предоставят насоки относно критериите за съвместимост на подкрепата за ликвидност;

б) се адаптират и допълват съобщенията относно рекапитализацията и относно обезценените активи;

в) се допълва Съобщението относно преструктурирането, като се предоставят по-подробни насоки за споделянето на тежестта от акционерите и подчинените кредитори;

г) се установява принципът, че не могат да бъдат предоставени мерки за рекапитализация или за защита на активите без предварително разрешение за план за преструктуриране, и се предлага процедура за постоянното разрешение на тези мерки;

д) се предоставят насоки относно изискванията за съвместимост на помощите за ликвидация.

ЕК ще прилага принципите, определени в настоящото съобщение и във всички съобщения относно кризата, към "кредитните институции" (наричани също "банки")[4].

При необходимост ЕК ще прилага mutatis mutandis принципите, определени в настоящото съобщение и във всички съобщения относно кризата, към застрахователните дружества по смисъла на член 6 от Директива 73/239/ЕИО, член 4 от Директива 2002/83/ЕО или член 1, буква б) от Директива 98/78/ЕО.

Мерките за рекапитализация и за обезценени активи, включително гаранциите за активи, обикновено се предоставят за покриване на недостиг на капитал. За целите на настоящото съобщение под "недостиг на капитал" се разбира недостигът на капитал, установен при рекапитализация, "стрес тест", анализ на качеството на активите или еквивалентна проверка, извършена на равнището на Съюза, еврозоната или на национално равнище, и при необходимост потвърден от компетентния надзорен орган.

Предвид на бюджетните последици за предоставящите държави-членки и това, че на практика този вид мерки са необратими, както и с оглед на практиката за вземане на решения на ЕК по време на кризата, ЕК може по принцип да ги разреши само след като съответната държави-членки докаже, че са използвани в максимална степен всички мерки за ограничаване на помощта до необходимия минимум. За тази цел държавите-членки трябва да представят план за набиране на капитал преди представянето на план за преструктуриране или като част от него.

За основа на предварителното уведомление ще служи планът за набиране на капитал, изготвен от държавата-членка и банката и одобрен от компетентния надзорен орган. В него следва:

а) да бъдат посочени мерките за набиране на капитал, които банката трябва да предприеме, както и (потенциалните) мерки за споделяне на тежестта от акционерите и подчинените кредитори;

б) да се съдържат предпазни мерки срещу изтичането на капитал от банката, което може например да се случи, ако банката придобие участие в други предприятия или изплаща дивиденти и купони.

Държавата-членка трябва да представи и използваните за определянето на недостига на капитал подробна методика (за всяка отделна дейност на банката) и входящи данни, утвърдени от компетентния надзорен орган. След като бъде постигнато съгласие относно плана за преструктуриране, държавата-членка може да подаде официално уведомление за него. ЕК ще разреши мярка за рекапитализация или за обезценени активи като помощ за преструктуриране само след като бъде постигнато съгласие относно плана за преструктуриране.

В плана за набиране на капитал бенефициерът следва да определи и доколкото е възможно да извърши всички мерки за набиране на капитал, които могат да бъдат приведени в действие. Сред тези мерки са по-специално:

а) емитирането на права;

б) доброволното преобразуване на подчинен дълг в собствен капитал въз основа на стимули, свързани с риска;

в) операциите по управление на пасивите, които по принцип следва да послужат изцяло за набиране на капитал, ако недостигът на капитал не може да бъдат напълно преодолян, поради което е необходима държавна помощ;

г) продажбите на активи и портфейли, чрез които се набавя капитал;

д) секюритизацията на портфейли с цел да се набави капитал от неосновни дейности;

е) неразпределението на печалбата;

ж) други мерки за намаляване на нуждите от капитал.

Ако е основателно да се счита, че прибягването до държавна помощ е можело да бъде избегнато чрез подходящи и навременни действия от страна на ръководителите на банката, всяка банка, която разчита на държавна помощ за своето преструктуриране или структурирана ликвидация, следва да смени своя главен изпълнителен директор, както и други членове на управителния съвет, ако това е целесъобразно. По същите причини тези банки следва да прилагат строги политики за възнагражденията на изпълнителните ръководни кадри. За това е необходимо да бъде наложен таван за възнагражденията на ръководителите като общото възнаграждение на всяко от тези лица не може да надвишава 15 пъти средната заплата в държавата-членка или 10 пъти средната заплата на служителите в банката бенефициер.

За да бъде намален моралният риск, помощта следва да се предоставя само при условия, в които се предвижда адекватно споделяне на тежестта от страна на съществуващите инвеститори. След поемането на загубите първо със собствен капитал адекватното споделяне на тежестта обикновено предполага за него да допринесат притежателите на хибриден капитал и на подчинен дълг. Този принос може да е под формата на преобразуване в базов собствен капитал от първи ред или намаляване на главницата на инструментите. Държавна помощ не трябва да се отпуска, преди собственият капитал, хибридният капитал и подчиненият дълг да са допринесли напълно за компенсирането на евентуалните загуби.

С цел помощта да бъде ограничена до необходимия минимум, изтичането на капитал трябва да бъде предотвратено на възможно най-ранен етап. От момента, в който капиталовите нужди станат известни на банката тя следва да предприеме всички необходими мерки, за да запази собствения си капитал. Ако след привеждането в действие на мерките за набиране на капитал и за споделяне на тежестта остава недостиг на капитал, той по принцип може да бъде покрит с рекапитализация с публични ресурси, с мерки за обезценени активи или с комбинация от двете. За да е съвместима тази помощ, на ЕК трябва да бъде представен план за преструктуриране, който трябва да е съобразен със съответните раздели на съобщенията относно кризата.

След като ЕК започне да прилага принципите, посочени в настоящото съобщение, държавите-членки ще трябва да я уведомят за плановете за преструктуриране и да получат одобрение за държавната помощ, преди да предприемат мерки за рекапитализация или за обезценени активи. По изключение ЕК може да разреши на държава-членка да предприеме временно такива мерки като помощ за оздравяване, преди да бъде одобрен план за преструктуриране, ако тези мерки са необходими за запазване на финансовата стабилност. В този случай ЕК ще поиска ex ante анализ от компетентния надзорен орган в потвърждение, че е налице настоящ (а не бъдещ) недостиг на капитал, който ще принуди надзорния орган да отнеме незабавно банковия лиценз на институцията, ако тези мерки не бъдат предприети. Анализ трябва докаже, че изключителният риск не може да бъде избегнат с частен капитал в достатъчно кратък срок или с други временни мерки, които нарушават конкуренцията в по-малка степен, като държавна гаранция. ЕК трябва да бъде уведомена за всяка подобна мярка за оздравяване по точка.

Помощите за малки банки обикновено засягат конкуренцията по-малко от помощите, отпуснати на големи банки. В тези случаи е целесъобразно да се предвиди опростена процедура като ЕК е склонна да разрешава схеми за рекапитализация и за преструктуриране на малки институции, когато тези схеми имат ясно определени цели и са ограничени до период от шест месеца, при условие че спазват принципите, посочени в съобщенията относно кризата, и по-специално изискванията за споделянето на тежестта от настоящото съобщение. Освен това прилагането на такъв вид схеми трябва да бъде ограничено само до банките, чийто счетоводен баланс не надвишава общо 100 милиона евро. Сборът от балансите на банките, които получават помощ по схемата, не трябва да надвишава 1,5 % от общите активи, държани от банките на вътрешния пазар в съответната държава-членка.

Помощта за ликвидност и гаранциите по задължения стабилизират временно пасива в счетоводния баланс на банките. Поради това за разлика от мерките за рекапитализация или за обезценени активи, които, преди да могат да бъдат отпуснати, по принцип трябва да бъдат предшествани от уведомление за план за преструктуриране от съответната държава-членка и от одобрението на този план от ЕК, ЕК може да приеме, преди да бъде одобрен план за преструктуриране, държавите-членки да уведомяват за гаранции и помощи за осигуряване на ликвидност, които да бъдат отпуснати след временното им одобрение като помощ за оздравяване. Такива схеми трябва да бъдат ограничени само до банките, които не изпитват недостиг на капитал. Когато дадена банка с недостиг на капитал се нуждае спешно от ликвидност, се изисква индивидуално уведомление до ЕК[5]. За да бъдат одобрени от ЕК, гаранциите и помощите за ликвидност трябва да отговарят на следните изисквания:

а) гаранции могат да се издават само за нови емисии на първостепенен дълг на кредитната институция (подчиненият дълг се изключва);

б) гаранции могат да се издават само за дългови инструменти с падеж от три месеца до пет години (или максимум седем години в случая на обезпечените облигации). Освен в надлежно обосновани случаи, гаранциите с падеж над три години трябва да бъдат ограничени до една трета от стойността на действащите гаранции, издадени в полза на съответната банка;

в) минималното възнаграждение на държавните гаранции трябва да бъде в съответствие с формулата, посочена в Съобщението за удължаване от 2011 г.;

г) в срок от два месеца на ЕК трябва да бъде представен план за преструктуриране за всяка кредитна институция, в полза на която са издадени гаранции по нови задължения или по подновени задължения и за която към момента на издаването на новата гаранция общият размер на гарантираните непогасени задължения (включително гаранциите, издадени преди датата на това решение) надвишава 5 % от всички задължения и обща сума от 500 милиона евро;

д) за всяка кредитна институция, предизвикала задействане на гаранцията, в срок от два месеца след задействането на гаранцията трябва да бъде представен индивидуален план за преструктуриране или ликвидация;

е) получателите на гаранции и помощ за ликвидност трябва да се въздържат от рекламиране на държавната помощ и от следване на агресивни търговски стратегии, които не биха предприели без подкрепата на държавата-членка.

Обикновените дейности на централните банки, свързани с паричната политика, като операциите на открития пазар и ликвидните улеснения с постоянен достъп, не попадат в приложното поле на правилата за държавната помощ. Специалната подкрепа за конкретна кредитна институция (обикновено наричана "спешна помощ за осигуряване на ликвидност") може да представлява помощ, освен ако са изпълнени следните кумулативни условия:

а) кредитната институция е временно неликвидна, но платежоспособна към момента на осигуряването на ликвидност, което се осъществява при изключителни обстоятелства и не е част от по-голям пакет от помощи;

б) механизмът е изцяло гарантиран с допълнително обезпечение с подходяща степен на сигурност в зависимост от неговия характер и пазарна стойност;

в) централната банка прилага спрямо получателя наказателен лихвен процент;

г) мярката се взема по инициатива на централната банка и по-специално, не е подкрепена от държавата чрез насрещна гаранция.

Държавите-членки следва да насърчават оттеглянето от пазара на нежизнеспособните участници, като същевременно позволяват оттеглянето да бъде структурирано, така че да се запази финансовата стабилност. Когато кредитна институция в затруднение не може убедително да си възвърне дългосрочната жизнеспособност, винаги трябва да се взема предвид възможността за структурираната ѝ ликвидация. Ликвидацията трябва да има за цел продажбата на части от дейности или от активи чрез конкурентна процедура.

Държавите-членки следва да докажат, че помощта позволява ефективната структурирана ликвидация на кредитната институция, като същевременно размерът на помощта се ограничава до минимума, необходим за да продължи институцията да функционира през ликвидацията с оглед на преследваната цел и при спазване на изискванията за споделяне на тежестта, предвидени в настоящото съобщение.

За да се избегне неоправдано нарушаване на конкуренцията, фазата на ликвидация следва да бъде ограничена до минималния период, необходим за структурираната ликвидация. Докато кредитната институция бенефициер продължава да функционира, тя не трябва да се конкурира активно на пазара или да предприема нови дейности. Нейните операции по принцип трябва да се ограничават до продължаването и приключването на текущите дейности със съществуващите клиенти. Всяка нова дейност със съществуващи клиенти трябва да се ограничава до промяната на условията на съществуващите договори и до преструктурирането на съществуващите заеми, при условие че тези промени подобряват нетната настояща стойност на съответните активи.  Ценовата политика на кредитната институция, която предстои да бъде ликвидирана, трябва да бъде замислена така, че да насърчава клиентите да намерят по-изгодни алтернативи. Когато е необходим банков лиценз, например за лоша банка или за временна институция, създадена единствено за структурираната ликвидация на кредитна институция ("мостова" банка), лицензът трябва да бъде издаден само за дейностите, които са абсолютно необходими за ликвидацията. Компетентният надзорен орган следва да отнеме банковия лиценз веднага щом това е възможно.

Продажбата на кредитна институция при процедура за структурирана ликвидация може да включва държавна помощ за купувача, освен ако продажбата е организирана чрез открита и безусловна конкурентна тръжна процедура и активите се продадат на предложилия най-високата цена. При необходимост при такава конкурентна тръжна процедура следва да е възможно части от институцията да бъдат продадени на различни участници в търга.

Ако помощта е отпусната за икономическа дейност, която ще бъде продадена (за разлика от купувача на тази дейност), съвместимостта на тази помощ подлежи на отделно оценяване съгласно настоящото съобщение. Ако в процеса на ликвидация е включена продажбата на икономически субект, който притежава значителен пазарен дял, ЕК ще прецени дали са необходими мерки, с които да бъде ограничено нарушението на конкуренцията, предизвикано от помощта за този икономически субект, и ще провери жизнеспособността на произлезлия от продажбата нов субект. Когато оценява жизнеспособността, ЕК ще обърне нужното внимание на големината и мощта на купувача спрямо големината и мощта на придобития икономически субект.

ЕК счита, че схемите за помощ за ликвидация в полза на ограничени по големина кредитни институции могат да бъдат одобрявани, при условие че са замислени така, че да се осигури спазването на посочените в точка 44 от съобщението изисквания за споделяне на тежестта от акционерите и притежателите на подчинен дълг и да се премахнат моралният риск и другите опасения по отношение на конкуренцията. Когато уведомяват ЕК за схема за помощ, държавите-членки трябва да представят подробна информация за процеса, както и за условията за намеса в полза на институциите бенефициери. Тъй като степента, в която се нарушава конкуренцията, може да варира в зависимост от естеството на институцията бенефициер и позицията ѝ на пазара, може да е необходима индивидуална оценка, за да се гарантира, че процесът не причинява неоправдани нарушения на конкуренцията. С оглед на това за мерките за помощ по одобрена схема в полза на кредитни институции с общи активи от над 3000 милиона евро трябва да бъде подадено индивидуално уведомление с цел те да бъдат одобрени.

Държавите-членки трябва да представят редовни доклади, поне веднъж годишно, относно функционирането на всяка схема за помощ, разрешена съгласно раздел 6.4. За да е възможно ЕК да наблюдава напредъка в процеса на структурираната ликвидация и неговото въздействие върху конкуренцията, държавите-членки трябва да представят редовни доклади (поне веднъж годишно) за това как се развива процесът на ликвидация за всяка банка в ликвидация и окончателен доклад в края на процедурата по ликвидация.

ЕК ще прилага принципите, установени в настоящото съобщение, от 1 август 2013г. Уведомленията, регистрирани от ЕК преди тази дата, ще се разглеждат по критериите, действащи към момента на уведомяването. ЕК ще разглежда въз основа на настоящото съобщение съвместимостта с вътрешния пазар на всяка помощ, отпусната без нейно разрешение и следователно в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора, ако цялата помощ или част от нея е отпусната след публикуването на съобщението в Официален вестник на Европейския съюз. Във всички останали случаи ЕК ще разглежда съвместимостта въз основа на съобщенията относно кризата, действащи към момента на отпускане на помощта.

---

[1] Публикувано в Официален вестник n° C 216 , 30/07/2013 стр. 0001 – 0015.

[2] Съобщение относно прилагането на правилата за държавна помощ към мерки, взети във връзка с финансовите институции в контекста на настоящата световна финансова криза ("Съобщението относно банковия сектор от 2008 г.") (ОВ C 270, 25.10.2008 г., стр. 8); Съобщение на ЕК относно рекапитализацията на финансовите институции в условията на настоящата финансова криза: ограничаване на помощта до необходимите минимални равнища и предпазни мерки срещу излишното нарушаване на конкуренцията ("Съобщението относно рекапитализацията") (ОВ C 10, 15.1.2009 г., стр. 2); Съобщение на ЕК относно обработването на обезценените активи в банковия сектор на Общността ("Съобщението относно обезценените активи") (ОВ C 72, 26.3.2009 г., стр. 1); Съобщение относно връщане на жизнеспособността и оценка на мерките за преструктуриране във финансовия сектор според правилата за държавна помощ в настоящата криза ("Съобщението относно преструктурирането") (ОВ C 195, 19.8.2009 г., стр. 9); Съобщение на ЕК относно прилагането от 1 януари 2011 г. на правилата за държавни помощи за подкрепата на мерки в полза на банки в контекста на финансовата криза ("Съобщението за удължаване от 2010 г.") (ОВ C 329, 7.12.2010 г., стр. 7) и Съобщение на ЕК относно прилагането от 1 януари 2012 г. на правилата за държавни помощи за подкрепата на мерки в полза на банки в контекста на финансовата криза ("Съобщението за удължаване от 2011 г.") (ОВ C 356, 6.12.2011 г., стр. 7).

[3] "Компетентен надзорен орган" е национален компетентен орган, определен от участващите държави-членки на Европейския съюз, в съответствие с Директива 2006/48/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 г. относно предприемането и осъществяването на дейност от кредитните институции (ОВ L 177, 30.6.2006 г., стр. 1), или Европейската централна банка, когато упражнява своите надзорни функции, предоставени ѝ съгласно член 1 от предложението на ЕК за Регламент на Съвета за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции за тези от тях, които са установени в държава-членка, участваща в единния надзорен механизъм.

[4] Съгласно определението в член 4, параграф 1 от Директива 2006/48/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 г. относно предприемането и осъществяването на дейност от кредитните институции.

[5] Банките, които вече са получили одобрена помощ за оздравяване към датата на влизането в сила на настоящото съобщение, но все още не са получили окончателно одобрение на помощта за преструктуриране, могат да бъдат подпомогнати по схема за ликвидност без индивидуално уведомление.