Европейска практика: Европейската комисия наложи санкция на полския телекомуникационен оператор за злоупотреба с господстващо положение по чл. 102 от ДФЕС

Официално бе публикувано решението на ЕК, с което полският телекомуникационен оператор Telekomunikacja Polska SA (TP) бе глобен за злоупотреба  с  господстващо  положение  съгласно  член 102  от  ДФЕС, осъществена на пазарите  на  едро  за  широколентов  интернет  достъп (COMP/39.525). Делото  беше  започнато  от  Комисията ex officio, като през  септември 2008г. бяха  извършени  проверки  в  офисите  на TP  във  Варшава,  Полша.  На 01.03.2010г. ЕК изпрати до ТР предварителното си  заключение,  че  телекомуникационният  оператор  с  господстващо  положение  е  отказвал  да предостави  на  алтернативните  оператори достъп  срещу  заплащане  до  своите  широколентови  услуги  като  по  този  начин  е  навредил  на  конкуренцията  и  потребителите  на  пазара  на дребно  за  широколентов  интернет  в  Полша.  Съмненията са били, че нарушението  е  започнало  още при първите  преговори  за  сключване  на  договори  за  достъп  на 3  август 2005  г.  и  все  още  е  продължава. Въпреки предоставения достъп  до материалите по делото TP  не се е възползвало от тази възможност, а само е поискало удължаване на срока за възражения. Удължаване е било предоставено, тъй като  дружеството е започнало да подготвя предложение  за поемане на  ангажименти.

TP е  упражнило  правото  си  на  устно  изслушване, на което са присъствали заинтересовани  трети  страни.  По  време  на  устното изслушване ТР е изтъкнало,  че  вече  е  било  предмет на  регулаторно  разследване за  същото поведение и че има опасност да бъде съдено  два  пъти  за  едно  и  също  нарушение (ne bis in idem).  В окончателното решение на ЕК това е взето предвид във връзка  с  размера  на  наложената глоба. ТР е твърдяло също така, че предполагаемото  нарушение  е  било  прекратено още на 22  октомври 2009  г. След  устното  изслушване  ЕК е  предприела  допълнително  събиране на доказателства,  за  да  установи  дали нарушението  действително  е  приключило.

Основни моменти в решението на ЕК

Въз  основа на  анализа  на  взаимозаменяемостта на  търсенето и  предлагането,  както  и  на  конкурентния  натиск, ЕК е  определила  три  съответни  продуктови  пазари:

• пазар  на  едро  за широколентов  достъп („пазара BSA“),
• пазар  на  едро  за (физически)  достъп  до  инфраструктурната  мрежа (включително  споделен  или  напълно необвързан  достъп  до  абонатната  линия)  на  определено местоположение („пазара  на  едро  за LLU“),  както  и
• масовия  пазар  на  дребно,  който  представлява  пазарът надолу  по  веригата  на  стандартни  продукти  за широколентов  достъп,  предлагани  на  определено  местоположение  от  страна  на  телекомуникационните оператори на  собствените им  крайни  потребители,  независимо  дали  са  предоставени  чрез DSL,  кабелен  модем, LAN/WLAN  и  други  технологии  като FTTX, CDMA, WiMAX  и FWA  и  сателит. 

От  съответния  пазар  на дребно  се  изключват  мобилните  широколентови услуги. Съответният  географски  пазар  обхваща  цялата  територия  на Полша.

ЕК е установила, че ТР има господстващо положение, тъй като е единственият  доставчик  на  едро  на LLU  и BSA  в Полша и притежава пазарен  дял  от 100 % на пазарите на едро. През процесния период ТР е разполагало и с  големи  пазарни  дялове  на  пазара  на  дребно. Измерени  спрямо приходите, пазарните дялове на TP са между 57 %  и 46 %,  а  спрямо  броя  на  линиите - в  рамките  на 58 %  до 40 %. Освен  това  пазарното  присъствие  на PTK (дъщерно дружество  на TP)  допълва  и  засилва  позицията  на TP Group  на  пазара  на  дребно.

ЕК е установила също така, че на  съответните  пазари  съществуват значителни  бариери  за  навлизане  и  разрастване.  Те произтичат  от  факта,  че  дублирането  на  мрежата  на TP  е икономически неоправдано. Сред другите бариери  са инвестиционните  и  невъзвръщаемите  разходи,  ограничената продуктова  и  ценова  диверсификация  и  липсата  на  противодействаща покупателна  сила. Високите бариери  за навлизането  и  разрастването  съответстват  на  наблюдаваната структура  на  пазара,  на  който  всички  конкуренти  на TP са  останали  с малък  пазарен  дял  до 9 % (по  критерия  брой на  линиите).

Резюме  на установеното нарушение

В  решението  се  констатира,  че  ТР  е  злоупотребило  с господстващото си положение на пазарите  за широколентов достъп  в  Полша,  като  е  отказало  достъп  до  своята  мрежа  и не  е  предложило LLU  и BSA  продуктите на  пазара  на  едро. TP  е  разработило  стратегия  за  ограничаване  на  конкуренцията  на  пазарите  на  всички  етапи  от  процеса  на достъп  до  продуктите си,  предназначени  за  пазара  на едро.  Практиките  на TP  са  имали  кумулативен  ефект  върху алтернативните оператори. От събраните  доказателства  личи,  че TP: 

• е предлагало  неприемливи  условия,  уреждащи  достъпа  на алтернативните оператори  до  продукти  за  широколентов  достъп;
• забавяло е  процеса  на  преговорите;
• ограничавало е  достъпа  до  своята  мрежа;
• ограничавало е  достъпа  до  абонатни  линии;
• отказвало е  да  предостави  надеждна  и  точна  информация от  общ  характер необходима  за AO.

Според ЕК неприемливите  условия са се съдържали в стандартните  договори на TP,  които  са служили за  основа на  преговорите. Въпреки  поредицата  от  поправки  в  тях,  произлезлите  от  ТР предложения са продължили да съдържат  много  ограничени възможности  за  водене  на  преговори. Алтернативните оператори  са  били  принудени  или  да приемат  предложението на TP условия,  или  да  се  откажат  от  преговорите.  В  резултат  на  това секторният регулатор е трябвало редовно  да  се намесва,  за да налага на TP решения,  с които да  се отстраняват неблагоприятните  клаузи  в  договорите.

Прилагани са и различни тактики  за  забавяне  на  преговорите през  цялата  продължителност  на  преговорите,  като  в 70 % от  случаите  преговорите  са  били  много  продължителни.   В поведението на ТР се  наблюдават  следните  елементи:

• забавяне  на  началото  на  преговорите,  като  проектите  за договори  се  изпращат  със  значителни  закъснения,
• допълнителни  закъснения  в  преговорите  относно клаузите  в  договорите,
• представителите  на TP  не  са  разполагали  с  правомощия за  поемане  на  ангажимент,  както  и
• забавяне  на  подписването  на  договорите.

В  допълнение на това TP  не  е  отговаряло  на  предложенията,  направени в  преговорите,  а  по-скоро  се  е  опитвало  да  наложи  своите условия.  В  редица  случаи  на  алтернативните оператори  се е налагало или  да приемат предложенията или  да  се  откажат  от  идеята  за  предоставяне  широколентови  услуги  на  пазара  на  дребно.

ТР е ограничавало и  достъпа до  мрежата на алтернативните оператори.  По-специално, TP  е отхвърлило  голям брой искания за достъп въз основа  на  ненужни  формални изисквания  и  необосновани  откази  в  съчетание  с  липсата  на  алтернативни  решения.   Освен  това TP  е  предлагало  преувеличени  разчети  на разходите  за  достъп  до LLU  оборудване,  поради  което значително се е увеличил  процентът  на  местата,  които са останали  недостъпни  за други оператори.   TP  е  извършвало  със  закъснение  някои дейности,  предназначени  за  достъп  до  оборудване.

В същото време ЕК е доказала, че  ТР  е  прилагало  по-изгодни условия  за  своето дъщерно дружество PTK и че  си  е  сътрудничило  тясно  с  него.

ТР е ограничавало  достъпа на алтернативните оператори  до  линиите  на  абонатите, като процентът  на  откази  е  бил  по-нисък  единствено  за PTK.  Отказите  са  се  дължали основно на  използването  на  неактуализирани  данни и неизправен механизъм  за  проверка  от  страна  на TP.

Освен  това алтернативните оператори  са  се  сблъскали и  с  ограничената  наличност на  абонатни  линии,  дължаща  се  на  факта,  че  не  са извършвани BSA  услуги  за  наемане  на  абонатни  линии на  едро  и  на  забавяния  с  поправката  на  дефектни  линии. На  практика TP  е  попречило  на операторите  да  прехвърлят  своите клиенти  от  теснолентовите  към  широколентовите  услуги, като  по  този  начин  е  ограничило  развитието и растежа  на  пазара  на широколентови  услуги на  дребно.

На следващо място TP значително  е бавило  изпълнението  на поръчките  на операторите  за  абонатни  линии.  Тези  закъснения  са резултат  главно  от  липсата  на  ресурси,  липсата  на  опит,  липсата  на  ясно тълкуване  на  това  как  процесът  трябва  да  бъде  изпълнен, неясното  разпределение  на  компетенциите  между вътрешните  отдели  на  ТР  и  недостатъчната  ИТ  поддръжка.

 TP  не  е  предоставяло на операторите  надеждна информация  от  общ характер,  която  им  е  била  необходима,  за  да  вземат  информирано  решение  относно  продуктите  на  ТР за широколентов достъп на едро в определено  местоположение, или  е  предоставяло  неточна  информация като в някои случаи данните  са били представяни в  труден за обработка формат (например  хартиен  носител  или  сканиран документ  във  формат pdf.) без да се предоставя компютърен  интерфейс, позволяващ  ефективен  достъп  до  информация и  обработката  на  поръчки,  свързани  с BSA  и LLU. Изброените пречки  от  страна на TP  са станали част от стратегията му за блокиране на достъпа до информация. Непълнотата и  ненадеждността  на  информацията са довели до увеличаване  разходите  на  операторите и до  невъзможност  те  да  изпълнят  своите  бизнес  планове.

В същото време TP  е предоставило на PTK  допълнителни  канали  за  информация,  както  и  допълнителна  информация,  която  не  е  била  на  разположение  на останалите. Това  означава  също,  че TP  е  можело да  подобри  качеството на  информацията  от  общ  характер  и каналите  за  информация,  но  се  е  отказало  от  тази възможност  по  отношение  на  алтернативните оператори,  различни  от  собственото ѝ  дъщерно  дружество  РТК.

Въздействие  върху  конкуренцията  и потребителите

Според анализите на ЕК  злоупотребата  с  господстващо положение  от  страна  на  ТР  на  пазара  на  едро  е  можела  да ограничи  конкуренцията  на  пазара  на  дребно.  Съществуват емпирични  доказателства  за  това,  че  отказът  на TP  да изпълни  поръчките  вероятно  е  можел  да  намали  темпа  на навлизане  и  разрастване  на  нейните  конкуренти  на  пазара на  дребно  за DSL  услуги,  както  и  че TP  остава  най-големият  доставчик  на DSL  услуги  на  пазара  на  дребно. Малкият  брой  абонатни  линии,  до  които  е  предоставен необвързан  достъп  е  особено  показателен  за  въздействието  от  отказа  на TP  да  предостави  достъп  до своите  продукти  на  едро,  с  което  се  забавя  развитието  на конкуренцията,  а  следователно  и  изграждането  на  алтернативни  инфраструктури.

В  решението  се  споменава  също,  че  отказът  за  доставки  от страна  на  ТР  се  е  отразил  неблагоприятно  на крайните  потребители,  за  което  свидетелства  ниската степен  на  навлизане  на  широколентовите  услуги,  високите им  цени  и  ниските  средни  скорости  на  широколентова връзка.  През  януари 2010 г.  степента  на  разпространение на широколентовия  достъп  в Полша  е  била 13,5 % —  една от  най-слабите  в  Европа  и  значително  под  средното  за  ЕС равнище  от 24,88 %.

ТР  е отрекло  наличието  на  злоупотреба.  Компанията е  признала  за  някои трудности в осигуряването на  достъп до  своите продукти на едро  през 2006 г.  и 2007 г.,  но  твърди,  че  те  биха  могли  да  се  обяснят  с техническите  усилия,  които TP  е  трябвало  да  положи  в много  кратък  период,  за  да  се  приспособи  към  новата  регулаторна  среда.  ТР  се  аргументира  с  факта,  че  е  трябвало  да управлява  едновременно  няколко  проекта  за  различни услуги  на  едро  и  че  е  срещнала  трудности  в  разработването на  подходящи  информационни  системи  и  при  намирането на  човешки  ресурси. ЕК обаче не приема тези доводи. В производството са събрани солидни доказателства за практиката на TP, предназначена  за отстраняване  на  конкуренти.  Вътрешни  документи  на TP от този период потвърждават, че  стратегията на TP е целяла да бъде възпрепятстван достъпът на алтернативни оператори  до  мрежата  на историческия  оператор. Той  е  разполагал  с  достатъчно време,  за  да подготви  своите  вътрешни  ресурси  и  информационни системи  за  предстоящите  задължения  за  предоставяне  на достъп (наложени  през 2005 г.  за LLU  и  през 2006 г.  за BSA).  ТР  е  знаело  за  тези  задължения  поне  от 2003 г., когато  в  полския  закон  за  телекомуникациите TP  е определена  като  оператор  със  значителна  пазарна  сила (SMP). 

Определяне на размера на глобата

ЕК е изчислила размера на глобата  въз  основа  на  средната  стойност  на продажбите,  реализирани  от TP  в  годините  между 2005 г. и 2009 г.,  към  които  нарушението  се  отнася  пряко  или непряко.  ЕК е отчела тежестта  и  продължителността  на нарушението, както и факта, че самата  тя  и  европейските  съдилища  вече  са  осъдили отказа  за  доставки,  че  засегнатите  пазари  са  от  изключително  икономическо  значение,  че  алтернативните оператори  са  зависими  от  инфраструктурата  на  ТР,  както и  че TP  е  съзнавало,  че  поведението му  е  незаконно. По  делото  не  се идентифицирани  смекчаващи  или  утежняващи отговорността  обстоятелства.

За  нарушението  на  ТР  е  наложена  глоба  в  размер  на 127 554 194 EUR. Компанията е  осъдена  да  прекрати  незабавно  нарушението,  ако  все още  не  го  е  направила и е постановено да  се  въздържа  от повтаряне  на  всякакви  действия  или  поведение  със  същия или  подобен  предмет  или  резултат.