Становище на КЗК относно регулацията на таксиметровите услуги

Комисията за защита на конкуренцията (КЗК) излезе със становище[1] относно съответствието с правилата на конкуренцията на правната уредба на таксиметровите услуги, в т.ч. чл. 24а от Закона за автомобилните превози и чл. 3а от Наредба № 34 от 6 декември 1999 г. за таксиметров превоз на пътници.

Производството е образувано по собствена инициатива в рамките на процедурата по застъпничество за конкуренцията (чл. 28 от ЗЗК). Преди произнасянето си КЗК е взела предвид становищата, изразени от държавни органи и професионални сдружения в бранша.

Нормативна уредба в сектора

Основните актове, в които е регламентирана услугата „таксиметров превоз на пътници“, са Законът за автомобилните превози (ЗАП) и Наредба № 34 от 6 Декември 1999 г. за таксиметров превоз на пътници (Наредба № 34). Съгласно изменение и допълнение от месец юли 2014 г. на чл. 24а, ал. 5 от ЗАП^[2] общинските съвети са оправомощени да определят минимални и максимални цени за таксиметров превоз на пътници за един километър пробег по тарифа на съответната община. На основание на цитираната разпоредба, чл. 3а от Наредба № 34 регламентира, че цените не могат да превишават максималната цена за един километър пробег по съответната тарифа.

КЗК вече два пъти се е произнасяла[3] по отношение на въвеждането на минимални и максимални цени на таксиметровите услуги в смисъл, че не подкрепя въвеждането на каквато и да е форма на ценова регулация по отношение на таксиметровите услуги. Чрез предоставянето на правомощие на общинските съвети да упражняват ценова регулация, като определят минимални и максимални цени на таксиметровите услуги, се премахват най-важните параметри на конкурентния процес на съответния пазар и се достига до положение, при което моделът на конкуренцията е почти напълно заменен от държавна регулация на стопанската дейност на таксиметровите превозвачи.

Опита на страните членки на ЕС относно цените на таксиметровите услуги

Още през април 2011г. КЗК проучи нормативната уредба в 23 страни членки на Европейския съюз^[4].  В 10 се определят максимални цени за таксиметровите услуги (Белгия, Кипър, Дания, Финландия, Франция Ирландия, Италия, Латвия, Полша, Обединено кралство). В Чехия имат възможност да определят максимални цени, но не са задължени да го направят. В Унгария и Малта могат да се определят фиксирани или максимални цени, като в Малта е извършено либерализиране на сектора от 1 януари 2015г. В Португалия и Испания цените на таксиметровите услуги са фиксирани.

В 7 страни цените на тези услуги не са регулирани (Естония, Литва, Люксембург, Холандия, Словакия, Словения, Швеция). До 2008г. в Люксембург са били определяни максималните цени на таксиметровия превоз, но на практика таксиметровите компании са прилагали само максималните и дори по-високи цени. В Холандия цената на километър в се определя свободно, но по отношение на първоначалната цена има определен максимум.

Резултатите от проучването в останалите държави членки на ЕС показват, че в нито една от страните няма минимални цени, в две има фиксирани цени, а в други две има възможност за определяне на фиксирани цени.

Предишни становища на КЗК

Още през 2007г., КЗК отбеляза, че минималната цена сама по себе си не може да бъде гаранция за качество и сигурност, които могат да се осигурят най-ефективно чрез подобрен контрол по отношение на стандартите, на които трябва да отговарят автомобилите и водачите. Що се отнася до определянето на максимална цена това е проблематичен инструмент за ценово регулиране, защото максималната цена може да служи като координационен механизъм, водещ до увеличение на цените. Ефектът от минималните и максималните цени е предпазване на съществуващите участници на пазара от конкуренция и ограничаване възможността за ценова конкуренция. Минималната тарифа премахва стимула на водачи и превозвачи да намират по-ефективни и иновативни начини да останат на пазара, като това неминуемо би довело до по-ниски цени на предлаганата услуга в полза на потребителите.

През 2010 година[5] КЗК отново се произнесе, че не подкрепя предложенията за каквато и да е форма на ценова регулация по отношение на таксиметровите услуги. Въпреки това обаче в чл. 24а, ал. 5 от Закона за автомобилните превози^[6]  бе предвидено правомощие за налагане от страна на органите на местното самоуправление на максимална цена на таксиметровите услуги, валидна за територията на съответната община. В съчетание с правомощието на общинските съвети да определят броя на таксиметровите автомобили, работещи на територията на общината, както и условията и реда за разпределянето им между превозвачите (чл. 24а, ал. 4 от ЗАП), наложената от закона ценова регулация силно ограничава възможностите за конкуренция между операторите на пазара.

Настоящото становище на КЗК

Предоставяйки услугата таксиметров превоз на пътници, таксиметровите превозвачи извършват стопанска дейност, тъй като предлагат на пазара услуга срещу насрещно заплащане на нейната цена. В случаите, при които таксиметровите водачи осъществяват превоз от името на регистриран превозвач, но за своя сметка, те също представляват предприятия по смисъла на конкурентното право. Това е така, тъй като в този случай стопанският риск от извършването на дейността е изцяло за тяхна сметка. За разлика от тях, таксиметровите водачи, които осъществяват дейността по силата на трудов договор, сключен със съответния превозвач, не представляват „предприятия“, спрямо които се прилагат правилата на конкурентното право. В тези случаи таксиметровите водачи, в качеството си на работници или служители, престират работната си сила на своя работодател срещу уговорена заплата, но самата таксиметрова услуга се предлага на пазара от таксиметровия превозвач, наел съответния водач за нуждите на своето предприятие. 

Минимални цени

По силата на чл. 24а, ал. 5 от ЗАП общинските съвети определят минимални цени за таксиметров превоз на пътници за един километър пробег по съответната тарифа, валидна за територията на съответната община, където е издадено разрешението за извършване на дейността.

Съгласно Насоките на КЗК за оценка на съответствието на нормативни и общи административни актове с правилата на конкуренция^[7] разпоредбите, които регулират или оказват съществено влияние върху цените, принадлежат към категорията ограничения на конкуренцията, които ограничават възможностите на доставчиците да се конкурират. По този начин разглежданата разпоредба създава т.нар. косвен контрол върху цените, при който определянето им е възложено на определен орган, а именно – на общинските съвети.

Едно от основните средства, чрез които участниците на даден пазар се конкурират, са цените. Цените представляват един от най-важните параметри на конкурентния процес на всеки съответен пазар. Въвеждането на минимални цени води до непосредствено ограничаване на ценовата конкуренция на пазара. Нормално е всеки участник на пазара индивидуално, свободно и независимо да определя цените на услугите, които предлага. Моделът на ефективната конкуренцията се основава на естествените пазарни механизми, които определят възнаграждението за дейността на всеки един участник на съответния пазар въз основа на неговата квалификация, опит и качество на предлаганите от него услуги, както и степента на удовлетвореност на неговите клиенти и потребители. Минималните цени ограничават възможностите на пазарните агенти да се конкурират ефективно при привличането на клиенти.

Минималните цени оказват негативно влияние и върху новонавлизащите участници на пазара, тъй като им отнемат възможността да приложат стратегия за навлизане чрез предлагане на услугите си на по-ниски цени в сравнение с утвърдените участници. Така при условие, че има утвърдени участници на пазара, които предлагат услугите си на минимални цени, по-вероятно е потребителите на таксиметрови услуги да изберат утвърден участник вместо новонавлизащ, който също предлага услугите си на определените минимални цени. По този начин се поставя необоснована бариера за навлизането на нови участници на пазара, като се ограничава техният брой и съответно – конкуренцията на пазара. Следователно, минималните цени защитават съществуващите участници на пазара и най-вече тези от тях, които са неефективни и нямат стимул да подобряват качеството на услугите, които предлагат.

КЗК е подчертала, че самото прилагане на по-ниски цени от отделни участници на пазара не е и не може да се счита за нелоялна конкуренция или за някакво друго нарушение на правилата на конкуренцията. Обичайният резултат от ефективната конкуренция е именно наличието на пазарни участници, които предлагат съответните продукти на по-ниски цени или по-голям избор от продукти или услуги за потребителите. В конкурентния процес успява най-ефективният участник на пазара, който съумява да произвежда при оптимизирани разходи и да предлага продукцията си на конкурентни цени, като извън границата на допустимото по силата на ЗЗК попадат хищническото ценообразуване (predatory pricing), както и продажбата на цена под себестойност.

Сама по себе си фиксираната минимална цена не може да бъде гаранция за качество на предлаганите продукти или сигурност при тяхното потребление. Наличието на минимални цени по никакъв начин не може да попречи на някои участници на пазара да понижават разходите си за сметка на качеството на услугите с цел да постигнат по-висока печалба при същата цена. Нещо повече, минималните цени биха могли да окажат негативно влияние върху качеството на предоставяните услуги, тъй като при гарантирано ниво на цените, а оттам и на печалба, някои от участниците на пазара не биха имали стимул да повишават качеството на предлаганите от тях услуги чрез иновации и инвестиции в своята дейност.

Липсата на минимални цени за таксиметров превоз на пътници за един километър пробег дава стимул на водачи и превозвачи да намират по-ефективни и иновативни начини да останат на пазара, като това неминуемо води до по-ниски цени на предлаганата услуга в полза на потребителите. Желанието за привличане на повече клиенти чрез намаляване на цените обаче може да доведе и до компромис с качеството, в случая със сигурността на предлаганата услуга, което в крайна сметка може да е в сериозен ущърб на благосъстоянието на потребителите, доколкото пряко може да засегне здравето и живота им. Отчитайки това, КЗК счита, че гарантирането на качеството и сигурността на таксиметровите услуги би било осигурено най-ефективно чрез качествен контрол по отношение на стандартите, на които трябва да отговарят автомобилите и водачите.

Максимални цени

Съгласно чл. 24а, ал. 5 от ЗАП общинските съвети определят минимални и максимални цени за таксиметров превоз на пътници за един километър пробег по съответната тарифа, валидни за територията на съответната община, като чл. 3а от Наредба № 34 изрично уточнява, че цените не могат да превишават максималната цена за един километър пробег по съответната тарифа. Спазването на определените максимални цени е допълнително скрепено с разпоредбата на чл. 94, ал. 3 от ЗАП, която предвижда глоба или имуществена санкция в размер на 3000 лв. и отписване на автомобила от списъка с данни за автомобилите към удостоверението за регистрация в случаи на извършване на таксиметров превоз по цена за километър пробег над максимално определената от общинския съвет за територията на съответната община.

Като основен мотив за въвеждането на максимална цена за таксиметров превоз на пътници се посочва защита на потребителите от заплащане на необосновано високи цени.

В същото време обаче определянето на максимални цени представлява и ограничение на конкуренцията, тъй като те биха могли да се използват като координиращ механизъм за увеличение на цените, което би довело до цени, много близки или на нивото на максималните. При наличието на нормативно зададен ориентир, подобно координиране  е на практика улеснено и дори стимулирано, тъй като операторите на пазара лесно могат да предвидят ценовото поведение на конкурентите си. Това ограничава едно от основните средства, с които участниците на всеки един пазар се конкурират – цената. Цялостният резултат от наличието на максимални цени в дългосрочен план би бил установяване на цените на по-високо ниво от това, което би се получило при определяне на цените в резултат на естествените пазарни механизми на база на търсенето и предлагането, което води до непосредствено увреждане на благосъстоянието на потребителите.

В допълнение, определянето на максимални цени може да доведе до ограничаване на избора на потребителите по отношение на предлаганите услуги, защото би отнело стимула на превозвачите и таксиметровите водачи да подобряват качеството и да разнообразяват услугите, доколкото всичко това би трябвало да намери отражение именно в цените, което би могло да бъде постигнато при наличие на ефективен конкурентен натиск, упражняван между операторите на пазара. Като цяло максималните цени ограничават не само ценовата, но и неценовата конкуренция, като в дългосрочен план обричат съответния пазар на изоставане в неговото естествено развитие и силно увреждане на благосъстоянието на потребителите на таксиметровите услуги в страната.

Защитата на потребителите от заплащане на необосновано високи цени е важна, но тя не би могла да се постигне чрез определяне на максимални цени за таксиметров превоз на пътници. Максималните цени също не са в интерес на потребителите, тъй като може да се очаква, че допълнителната сума, която всички потребители биха заплатили в резултат на цялостното увеличение, което би се получило в резултат на максималните цени, многократно би превишила сумата, заплатена от потребителите, които са пострадали от недобросъвестно налагане на необосновано високи цени. Поради тази причина защитата на потребителите следва да бъде насочена към предотвратяване на подобни недобросъвестни практики, а не към ценово регулиране на пазара на таксиметрови услуги. Дори при наличие на максимални цени, е възможно потребители да бъдат подведени или измамени да заплащат допустимата максимална цена във всички случаи, ако нямат информация, че тази цена е максимално допустимата, но не е задължителна. Според КЗК, интересите на потребителите могат да бъдат защитени чрез повишаване на тяхната осведоменост както по отношение на цените, така и по отношение на възможностите за подаване на жалби в случай на недобросъвестно обслужване и заплащане на необосновано високи сметки. Интересите на потребителите могат да бъдат защитени чрез засилване на контрола (административен, данъчен и т.н.) върху операторите на пазара, а не чрез отнемане или ограничаване на възможностите им да оказват конкурентен натиск един върху друг. Съществуващите проблеми във функционирането на държавния контрол върху участниците на съответния пазар не могат и не трябва да бъдат решавани чрез въвеждане на механизми за създаване на затруднения пред конкурентния процес на пазара.

КЗК счита, че въвеждането на ценова регулация на съответния пазар се явява прекомерна и неадекватна (ненужна и непропорционална) регулаторна мярка, която не би могла да постигне собствената си цел, с която тя е въведена, а напротив – тя е от естество да доведе до изключване на таксиметровите услуги от либерализираната част от националното стопанство, обричане на съответния пазар на икономическо изоставане в неговото естествено развитие и силно увреждане на благосъстоянието на потребителите на тези услуги.

Негативният за конкуренцията ефект от тази ценова регулация на таксиметровите услуги допълнително се засилва от въведената с нормата на чл. 94, ал. 3 от ЗАП санкция за предоставяне на услугата над определената от съответния общински съвет максимална цена. Налагането на предвидените в закона санкции би могло да доведе до изключването на някои участници от пазара. Намаленият конкурентен натиск би могъл да окаже влияние върху качеството на предоставяната услуга във вреда на потребителите. Лицата, предоставящи таксиметрови услуги, ще бъдат лишени от стимули да инвестират в подобряване на предоставяния от тях таксиметров превоз, тъй като и без такава инвестиция ще имат гарантиран кръг от клиенти. Това би могло да се окаже проблем особено в малките населени места, където обикновено оперират малък брой таксиметрови превозвачи, а понякога дори само един.

Определяне на броя таксиметрови автомобили за територията на дадена община

Негативният за конкуренцията ефект от въведената регулация на цените се засилва с предвиденото правомощие по чл. 24а, ал. 4 общинските съвети да определят броя на таксиметровите автомобили, работещи на територията на общината, както и условията и реда за разпределянето им между превозвачите.

Въвеждането на максимален брой на участниците на даден пазар по своята същност представлява ограничение на конкуренцията. Определеният брой от участници може да доведе до намаляване на стимулите на предприятията да се конкурират помежду си като предлагат по-качествена услуга на по-ниски цени, доколкото всеки от тях би имал гарантирано ниво на печалбата. Същевременно въвеждането на максимален брой предприятия представлява и бариера за навлизане на пазара от нови предприятия, тъй като след достигането на определения брой нови участници няма да могат да започнат дейност. Този негативен ефект за конкуренцията би бил особено силен в случай, че не е предвиден механизъм за регулярно преразглеждане на определения максимален брой участници на пазара. От друга страна чрез ограничаване на броя на участниците се създава възможност за сключване на забранено споразумение между предприятията. Това отново ще окаже негативно влияние върху потребителите на услугата, тъй като може да доведе до повишаване на цената на таксиметровата услуга и влошаване на качеството.  

КЗК още със становището си от 2007г. е посочила, че този механизъм по същността си е начин за ограничаване на достъпа до пазара, което противоречи на свободната конкуренция, но по силата на въздействието си се явява най-подходящия към момента способ за балансиране на интересите на превозвачите и потребителите. Това би спомогнало за уточняване на конкретен брой таксиметрови автомобили за всяко населено място, което реално да отразява нуждите на жителите му, нивото на обслужване и интересите на превозвачите. Безконтролното навлизане на нови участници на пазара крие сериозен риск от пренебрегване на редица технически правила с цел задържането им в бранша. Определянето на конкретен брой таксиметрови автомобили, следва да е придружено със засилен контрол относно спазването на всички изисквания към таксиметровите водачи и строги санкции, включително отнемане на разрешително, при установени нарушения. Така всеки водач, ще бъде принуден да спазва наложените му задължения. В същото време е необходимо да се въведе и механизъм на регулярно (годишно) преразглеждане на определения брой таксиметрови автомобили в зависимост от променените условия и нужди на населението. Възможността ежегодно този брой да се променя не затваря пазара за продължителен период от време, така че потенциалната конкуренция ще продължава да изпълнява своята дисциплинираща роля спрямо действащите таксиметрови водачи.

Видно от получените становища в хода на производството обаче съществуващите проблеми пред участниците на пазара на таксиметров превоз на пътници и потребителите на услугата не са преодолени, въпреки въведеното ограничение в броя на такситата, опериращи на територията на дадена община. С оглед на това КЗК е на мнение, че правомощието за определяне на максималния брой таксита, опериращи на територията на дадена община, следва да отпадне.

Предложения на КЗК

В заключение КЗК не подкрепя въвеждането на каквато и да било форма на ценова регулация на съответния пазар, тъй като тя не може да постигне целите, които се счита, че могат да бъдат постигнати чрез нея, а напротив – такава регулация противоречи на модела на ефективната конкуренция в условията на пазарна икономика, затруднява конкурентния процес на съответния пазар и води до ограничаване на благосъстоянието на потребителите на таксиметрови услуги. 

КЗК е предложила на компетентните държавни органи, включително тези, разполагащи със законодателна инициатива, да предприемат мерки за:

-         отмяна на разпоредбите на чл. 24а, ал. 5 от ЗАП и чл. 3а от Наредба № 34/1999 г. за таксиметров превоз на пътници, като премахнат възможността за определяне на минимални и максимални цени за таксиметров превоз на пътници;

-         отмяна на нормата на чл. 94, ал. 3 от ЗАП, като се премахне въведената санкция за извършване на таксиметров превоз на пътници над определената от съответния общински съвет максимална цена; 

-         отмяна на нормата на чл. 24а, ал. 4 от ЗАП, като се премахне възможността за определяне на максималния брой таксита, които могат да извършват дейност на територията на дадена община.

---

[1] Решени № 251 от 18.03.2015 г. на КЗК

[2] ДВ, бр. 60 от 2014 г.

[3] С Решение № 553/17.07.2007 г. и Решение № 731/25.06.2010 г.

[4] Белгия, Кипър, Чехия, Дания, Естония, Финландия, Франция, Германия, Унгария, Ирландия, Италия, Латвия, Литва, Люксембург, Малта, Холандия, Португалия, Полша, Словакия, Словения, Испания, Швеция и Обединеното кралство.

[5] Решение № 731/25.06.2010 г.

[6] ДВ, бр. 17 от 2011 г. в сила от 26.05.2011 г.

[7] Приети с Решение на КЗК № 1777/20.12.2011 г.

Закрила на неразкрити ноу-хау и на търговска тайна

С Решение № 640/14.05.2014г.  Комисията за защита на конкуренцията (КЗК) се произнесе със становище относно Предложение за Директива на Европейския парламент и на Съвета относно закрилата на неразкрити ноу-хау и търговска информация (тайни) срещу тяхното незаконно придобиване, използване и разкриване.

1.  Същност на Предложение за Директива

В стратегията „Европа 2020“ Европейската комисия се ангажира да създаде среда, благоприятстваща иновациите, която да насърчава инвестициите в научно-изследователска и развойна дейност (НИРД) чрез по-широко, вкл. трансгранично сътрудничество. За разлика от технологичния процес и продуктовите иновации в производствения сектор, които са защитени от патенти, секторът на услугите не разчита в същата степен на защита на стратегическа търговска информация, като напр. информация за клиентите и доставчиците, бизнес процесите, бизнес плановете, пазарните проучвания. Ценните неразкрити ноу-хау и търговски тайни са изложени на все по-висок риск от кражба, шпионаж и други методи на присвояване, с цел да се използват в трети държави за производство на стоки, които впоследствие се конкурират в ЕС с тези на лицето, от което са присвоени. В същото време в ЕС е налице разпокъсаност на правните уредби относно закрилата на търговската тайна срещу нейното незаконно придобиване, използване или разкриване. Не всички държави членки са приели национални определения на търговската тайна и/или нейното незаконно придобиване, използване или разкриване, което прави обхвата на закрила трудно достъпен и различен в държавите членки. Това пречи на трансграничната НИРД, като се ограничава способността на европейските предприятия да отговарят на неправомерните атаки върху тяхното ноу-хау.

Целта на предложението за Директива е да се създаде достатъчно и съпоставимо равнище на правните средства за защита в рамките на вътрешния пазар в случай на присвояване на търговска тайна, като същевременно се осигурят достатъчно предпазни механизми за предотвратяване на злоупотреби.

Предмет на Директивата е незаконното придобиване, разкриване и използване на търговска тайна и мерките, процедурите и средствата за гражданско-правна защита. Предложението за Директива съдържа определения на понятията „търговска тайна , „притежател на търговска тайна , „нарушител , „стока, предмет на нарушение“. Определят се обстоятелствата, при които придобиването, използването и разкриването на търговска тайна е незаконно, като ключовият елемент е липсата на съгласие на притежателя на търговската тайна. Все пак се отбелязва, че независимото откритие и обратният инженеринг са законни средства за придобиването на информация. Определят се общите принципи на мерките, процедурите и правните средства за защита. Предвидени са временни и обезпечителни мерки под формата на временни забрани или предохранителна конфискация на стоки, предмет на нарушение. Посочени са и мерките, които могат да бъдат наредени с решението по същество по делото: забрана за използване или разкриване на търговска тайна, забрана да се произвеждат, предлагат, пускат на пазара или употребяват стоки, предмет на нарушение, както и корективни мерки. Предвидено е и присъждане на обезщетение за вредите, понесени от притежателя на търговската тайна.

2.   По предложенията за изменения и допълнения на ЗЗК в Рамковата позиция^[1] относно Предложението за Директива

В Рамковата позиция са посочени изменения и допълнения, които могат да се наложат в ЗЗК във връзка с Директивата. Сред тях са посочени включването на нови разпоредби относно законното и незаконното придобиване, използване и разкриване на търговската тайна. Посочва се и необходимост от изменения и допълнения, свързани с определенията на търговска тайна, притежател на търговска тайна, нарушител, стоки, предмет на нарушението.

Предложените изменения и допълнения са свързани с определянето на КЗК като компетентен орган по приложението на Директивата.

Предложението за Директива има за цел във всички държави членки на Европейския съюз да се създаде унифицирана правна уредба относно неразкрити ноу-хау и търговска информация и тяхната закрила срещу незаконното им придобиване, използване и разкриване.

Според теорията и практиката ноу-хау и търговските тайни са обект на защита от правото на интелектуална собственост, наред с обектите на авторското право и сродните му права, търговските марки и географски означения, изобретенията, полезните модели и друг.

Обществените отношения, които възникват при придобиване, използване и разкриване на търговска тайна  по своята правна същност са отношения, които възникват, развиват се и се прекратяват между равнопоставени правни субекти. Тази характеристика определя уредбата на търговската тайна като принадлежаща към частноправния дял на правната система, също както уредбата на обществените отношения, които възникват по повод на закрилата на всички останали обекти на интелектуална собственос. Ето защо, при регламентиране на този вид обществени отношения се използва методът на равнопоставеността като метод на правното регулиране. Такава е и логиката на законодателя при регламентацията на лицензионния договор, по силата на който се отстъпва ползването на производствен опит, като институт на търговското право, уреден в Търговския закон^[2].

Обратно, Законът за защита на конкуренцията урежда обществените отношения, които възникват при осигуряването на защитата и условията за разширяване на конкуренцията и на свободната инициатива в стопанската дейност. Това са отношения, които се развиват между неравнопоставени субекти на правото и в които една от страните - Комисията за защита на конкуренцията, участва като носител на властнически правомощия. Правните норми на ЗЗК са предназначени да защитят публичния интерес, интереса на обществото като цяло, като се цели да се предотврати всяко ограничение на конкуренцията, както и да се насърчи ефективната конкуренция чрез властническо въздействие върху поведението на пазарните субекти и структурата на съответните пазари. Тази цел и характеристика на уредбата на ЗЗК определят правото на конкуренцията като отрасъл на публичното право.

В конкретния случай, в предложението за Директива се предлагат за уреждане нови за българското законодателство обществени отношения, свързани със средствата за гражданскоправна защита на търговска тайна, като се определят обстоятелствата, при които придобиването, използването и разкриването на търговска тайна е незаконно, като ключовият елемент е липсата на съгласие на притежателя на търговската тайна. Тези обществени отношения са различни от обществените отношения, предмет на правото на конкуренцията, обективирано преди всичко в действащия ЗЗК. В този смисъл и на основание чл. 10 от Закона за нормативните актове (ЗНА)^[3] КЗК отбелязва, че с един нормативен акт следва да се уреждат обществени отношения единствено от една и съща област, поради което Предложението за Директива не може да доведе до изменение и допълнение на действащия ЗЗК, тъй като урежда обществени отношения различни от тези, свързани със защитата и условията за разширяване на конкуренцията и на свободната инициатива в стопанската дейност.

С разпоредбата на чл. 37 от Глава VII „Забрана за нелоялна конкуренция” от действащия ЗЗК е въведена забрана за разгласяване на производствени или търговски тайни.

За да се изследва и докаже осъществяване на който и да е от специалните състави на нелоялна конкуренция, е необходимо да бъдат установени кумулативно посочените в чл. 29 от ЗЗК елементи, а именно: наличие на стопанска дейност, отношения на конкуренция между стопанските субекти и действие или бездействие, противоречащо на добросъвестната търговска практика, което уврежда или може да увреди интересите на конкурентите в отношенията помежду им. Следователно, задължителен елемент и обективна предпоставка за прилагането на Глава VII от ЗЗК и в частност на специалната норма на чл. 37 от ЗЗК „Забрана за разгласяване на производствени или търговски тайни” е наличието на конкурентни отношения между предприятията във връзка с осъществяваната от тях стопанска дейност.

Съгласно легалната дефиниция, формулирана в §1, т. 9 от ДР на ЗЗК, производствена или търговска тайна са факти, информация, решения и данни, свързани със стопанската дейност, чието запазване в тайна е в интерес на правоимащите, за което те са взели необходимите мерки. Така дефинираното понятие се прилага с оглед постигането на общата цел на закона по чл. 1 от ЗЗК, а не само за целите на забраната по чл. 37 от ЗЗК.

В разпоредбата на чл. 37 от ЗЗК е предвидена изрична забрана за узнаването, използването или разгласяването на производствена или търговска тайна в противоречие с добросъвестната търговска практика. В ал. 2 от цитираната норма се посочва, че се забранява използването или разгласяването на производствена или търговска тайна и когато тя е узната или съобщена при условие да не бъде използвана или разгласявана.

Нормата на чл. 37, ал. 1 от ЗЗК предвижда три форми на изпълнителното деяние - узнаване на чужда търговска тайна, нейното използване или разгласяване. Всяко едно от посочените действия следва да е осъществено в противоречие с добросъвестната търговска практика. И в трите случая обаче, трябва съответната информация и данни да могат да бъдат квалифицирани като производствена или търговска тайна по смисъла на легалната дефиниция на §1, т. 9 от ДР на ЗЗК.

От определението на понятието „производствена или търговска тайна” е видно, че режимът на достъп и използване на информацията, която попада в тази категория, е ограничителен и е свързан със специфичния предмет на правното регулиране от страна на ЗЗК. Предприятието следва да е определило предварително конкретните факти, информация, решения и данни, до които е установен ограничен достъп. Индивидуализирането по този начин е необходимо, предвид уредената законодателно специфична закрила, предоставяна срещу недобросъвестно посегателство върху чувствителна информация от страна на конкурентни предприятия. Същевременно, тези данни са строго специфични за всеки правоимащ и освен че трябва да са обявени изрично за такива, представляващи производствена или търговска тайна за предприятието, трябва да са взети и необходимите мерки за запазването и защитата им по определен начин, да е предвиден съответен режим на достъп до тях и да е определен кръгът на лицата, които имат право на достъп и използване на информацията^[4]. Целта е информацията, определена като конфиденциална, да запази това свое качество спрямо лица, външни за предприятието. При положение, че търговецът не е взел необходимите мерки да запази информация, която е негова производствена или търговска тайна, то не би могло да се ангажира и отговорността на трети лица по чл. 37 относно узнаването, използването или разгласяването й. Става въпрос не за наличие на общи задължения за конфиденциалност или за опазване на търговска тайна (напр. уредени в трудови договори на служителите на предприятието), а за конкретни задължения във връзка с опазване на конкретна информация, определена като производствена или търговска тайна, в нарочен акт - решение, заповед или друг вътрешен за предприятието акт, с който е въведена забрана или задължение да не се използва или разгласява информацията. На следващо място актът, с който е въведена забраната, трябва да бъде доведен до знанието на лицата, на които е вменено задължението да не е използват или разгласяват неправомерно информацията, съставляваща производствена или търговска тайна.

При анализа на поведението на конкурент в производство пред Комисията с оглед установяване на неговата съставомерност по чл. 37 от ЗЗК подлежат на доказване посочените по-горе предпоставки.

Освен установяване наличието на производствена и търговска тайна за едно предприятие, както и мерките за нейното запазване, за да е осъществен съставът на чл. 37, ал. 1 от ЗЗК, се изисква узнаването, използването или разгласяването на производствена или търговска тайна да е осъществено от конкурентното предприятие по начин, който противоречи на добросъвестната търговска практика и който създава възможност или реално уврежда интересите на правоимащия конкурент. За съставомерността на деянието е достатъчно да е създадена потенциална опасност от увреждане на интересите на конкурента. Самото понятие „добросъвестна търговска практика“ също е легално дефинирано в §.1, т. 2 от ДР на ЗЗК с оглед постигане на специфичните цели на ЗЗК - това са правилата, определящи пазарното поведение, които произтичат от законите и обичайните търговски отношения и не нарушават добрите нрави.

Следва да се има предвид, че практиката на Комисията по прилагането на чл. 37 от ЗЗК се свързва обичайно с поведение на физически лица (бивши служители, управители или съдружници в дадено конкурентно предприятие), които преминават на работа в друго или създават ново предприятие, което осъществява конкурентна стопанска дейност. Узнатата от тях информация при или по повод служебните им задължения запазва качеството си на поверителна, доколкото са имали задължение да опазят тази информация в рамките на предприятието, включително и да не я разгласяват извън него и след прекратяване на правните си отношения с правоимащия, така че информацията да не достига до трети лица. Възползвайки се от информация, представляваща търговска тайна, те успяват да извлекат конкурентно предимство за новото предприятие в противоречие с добросъвестната търговска практика.

Съгласно чл. 2, ал. 1 , т. 4 от ЗЗК отговорността на физическите лица (която е административнонаказателна по своя характер съгласно чл. 99 от ЗЗК) може да бъде ангажирана в две хипотези. В първата хипотеза, когато самите физически лица извършват нарушение на закона в качеството им на предприятия, осъществяващи стопанска дейност по смисъла на §1, т. 7 и 13 от ДР на ЗЗК. Във втората хипотеза физическите лица подлежат на санкциониране, когато съдействат на конкурентно предприятие да извърши нарушение.

С оглед изложеното, разпоредбата на чл. 37 намира приложение в случаите, когато чрез узнаването, използването или разгласяването на производствена/ търговска тайна в противоречие с добросъвестната търговска практика дадено предприятие успява да получи нелоялно конкурентно предимство пред свой конкурент на релевантния пазар. Субект на нарушението по чл. 37 може да бъде единствено конкурентно предприятие и в този смисъл, разпоредбата на чл. 37 от ЗЗК не се може да се тълкува разширително от гледна точка на субектите, които носят отговорност по силата на тази норма на ЗЗК. Това е така, тъй като целта на ЗЗК, формулирана в чл. 1, ал. 1 от закона, е „... да осигури защита и условия за разширяване на конкуренцията и на свободната инициатива в стопанската дейност”. Предмет на регулиране и защита е конкуренцията при осъществяване на стопанската дейност, включително лоялните пазарни отношения, а в правомощията на Комисията е установяването на липсата или наличието на извършени нарушения по ЗЗК от страна на предприятия или физически лица.

Във връзка с горното КЗК стига до извод, че правната уредба на закрилата на търговската тайна така, както е предвидена в предложението за Директива, не следва да бъде включена в действащия ЗЗК, тъй като по този начин няма да бъдат постигнати целите на проекта на директива. Директивата изисква създаването на механизми за ефективна гражданскоправна защита на търговската тайна на всички правоимащи субекти, аналогично на закрилата на останалите обекти на интелектуалната собственост.

Ако уредбата на тези нови обществени отношения бъде включена в ЗЗК, то тогава нейното приложение, а оттам и закрилата на притежателите на търговска тайна, биха били ограничени поради следните причини:

1)     На първо място, ЗЗК се прилага само по отношение на процеса на конкуренция между стопанските субекти, като с него се защитават не субективните права и законните интереси на участниците в този процес, а самият обективен процес на конкуренция на съответния пазар. Субект на нарушение на забраната по чл. 37 ЗЗК може да бъде само предприятие по смисъла на ЗЗК, което има качеството конкурент на предприятието, чиято търговска тайна е узната, използвана или разгласена, и то само в случаите, когато деянието е извършено в противоречие с добросъвестната търговска практика. Член 5 от Предложението за директива обаче предвижда задължение за държавите членки да уредят необходимите мерки, процедури и правни средства за правна закрила на всички граждани срещу незаконно придобиване, използване и разкриване на търговска тайна, а не само на тези, които са в условията на конкуренция помежду си;

2)     На второ място, уредбата в проекта на директива на незаконното придобиване, използване и разпространяване на търговска тайна е предвидена като деликт, следователно субсидиарно следва да се прилагат разпоредбите на гражданското право. Обратно, нарушенията на забраните по ЗЗК, включително и нарушението по чл. 37 от ЗЗК, свързано с узнаването, използването и разгласяването на търговска тайна, представлява административно нарушение, за което се носи административнонаказателна, а не гражданска отговорност. В този смисъл, отговорността по ЗЗК има санкционен характер за съответния нарушител, а не правовъзстановителен характер за правоимащия субект.

3)   На трето място, КЗК е административен, а не правораздавателен орган, и като такъв тя не може да присъжда например обезщетения за претърпените вреди, каквито Предложението за директива изисква. Освен това, решенията на КЗК по своя характер представляват индивидуални административни актове, които не се ползват със сила на пресъдено нещо. Правната защита по ЗЗК е свързана с правомощията на КЗК да налага глоби или имуществени санкции, които по своя характер са административни наказания, както и принудителни административни мерки, които целят да доведат до прекратяване на нарушенията занапред.

       Следователно с оглед целта, която преследва проектът на Директивата, уредбата на закрилата на търговската тайна следва да се съдържа в закон на частното право, а защитата да се осъществява чрез принципите, методите и средствата на гражданското право и правораздаване.

3.         Относно временните мерки

Чл. 9 от Предложението за Директива урежда възможността за налагане на временни и обезпечителни мерки под формата на временни забрани или предохранителна конфискация на стоки, предмет на нарушение. В тази връзка в Рамковата позиция се посочва необходимост от изменения в чл. 56 от ЗЗК.

Без да се засягат изложените по-горе съображения относно компетентния орган по приложението на Директивата, КЗК отбелязва, че временните мерки, предвидени в чл. 56 от ЗЗК, се отнасят за производства по отношение на забранени споразумения, решения и съгласувани практики между предприятия, както и за злоупотреба от страна на предприятия с монополно или господстващо положение на съответния пазар. Временните мерки в производства по нелоялна конкуренция са предвидени в чл. 97 от ЗЗК, но те се отнасят само до забраната за разпространение на реклама.

4.             Относно опазването на производствена, търговска или друга защитена от закона тайна в производството по ЗЗК

Чл. 8 от Предложението за Директива изисква държавите членки да предоставят на съдебните органи механизми, чрез които да се запази поверителността на търговските тайни, разкривани в съда за целите на съдебното производство. Параграф 9 от Преамбюла на Предложението за Директива изрично уточнява, че разкриването на информация по силата на правила за публичен достъп до документи или в резултат на задължения на национални публични органи не може да се счита за незаконно разкриване на търговска тайна.

ЗЗК също съдържа разпоредби, уреждащи достъпа, използването и съхраняването на документите, представляващи производствена, търговска или друга тайна, защитена от закон. Достъпът, използването и съхраняването на документите, представляващи производствена, търговска или друга тайна, защитена от закон, се уреждат по-детайлно в нарочни правила, приети от КЗК. Но това са процесуални разпоредби на закона, които гарантират законосъобразен процес при провеждане на производствата пред КЗК и, по-специално - при проучването на относимите към разследваното антиконкурентно поведение факти и обстоятелства. В тази фаза от производството по ЗЗК се извършват редица процесуални действия от административния орган по смисъла на чл. 21 от АПК, които засягат процесуалните права на страните и основните принципи на административния процес, като правото на защита на производствена, търговска или друга защитена тайн; правото на защита в производството пред КЗК и пред контролния съд; тежестта за доказване на нарушението; правото на страните на справедлив процес и процесуалния принцип за справедливост; принципа за равенство в производството; принципа за достъпност, публичност и прозрачност; принципа за съразмерност; принципа за истинност, предсказуемост и добро администриране; принципа за състезателност и др. Всички посочени процесуални права и принципи са от особено важно значение, тъй като те в съвкупност (като взаимнообуславящи се и взаимнодопълващи се) гарантират провеждането на законосъобразен процес по събиране и проверка на доказателства и постановяване на законосъобразен краен акт от КЗК при стриктно спазване на процесуалните права на участниците в производствата .

Подобни гаранции за законосъобразност правилно са предвидени и в Предложението за Директива, но доколкото вече беше посочено, че обществените отношения, които тя урежда, са различни от предмета на ЗЗК, следва да се отбележи отново, че запазването на поверителността на търговските тайни, разкривани в съда за целите на съдебното производство, по отношение на закрилата на неразкрити ноу-хау и търговска информация (тайни) срещу тяхното незаконно придобиване, използване и разкриване, следва да бъде обект на отделна, специална уредба, която да е съобразена с приложимите правни стандарти за гарантиране на справедлив съдебен процес.

В заключение КЗК застъпва принципното становище, че целите на разглежданото предложение на Директива ще бъдат постигнати най-пълно чрез приемането на законодателен акт на частното право, който да съдържа и урежда специфичните институти на гражданскоправната защита на неразкритите ноу-хау и търговските тайни, по аналогия с регламентацията на останалите обекти на правото на интелектуалната собственост, и който да гарантира ефективна защита за нарушените субективни права на всички правоимащи субекти чрез средствата на гражданското правораздаване. Целите на предложението на Директива не могат да бъдат изпълнени чрез изменения и допълнения в ЗЗК, тъй като той урежда различни обществени отношения и има за цел да осигури защита и условия за разширяване на конкуренцията и на свободната инициатива в стопанската дейност, а не защита на обекти на правото на интелектуална собственост.

---

^[1] Приета на 363-то заседание на Съвета по европейските въпроси на основание Постановление на МС № 85 от 17 април 2007 г. за координация по въпросите на Европейския съюз.

^[2] Чл. 587 от Търговския закон (Нов - ДВ, бр. 83 от 1996 г.) (1) (Изм. и доп. - ДВ, бр. 81 от 1999 г., в сила от 14.12.1999 г.) С договора за лицензия носителят на право върху изобретение, полезен модел, промишлен дизайн, марка, топология на интегрална схема или производствен опит - лицензодател, отстъпва срещу възнаграждение изцяло или отчасти на лицензополучателя ползването му.

^[3] ЗНА, обн. ДВ, бр. 27, 3 април 1973 г., посл. изм. ДВ. бр. 46 от 12 юни 2007 г.

^[4] Решение № 68/2003г. на КЗК, потвърдено с Решение № 8713/2005г. на 5-членен състав на ВАС по адм. Д. № 4407 / 2005г.; Решение на КЗК № 936 / 28.10.2008г., потвърдено с Решение на 5-членен състав на ВАС № 13697/16.11.2009г., Решение № 1000/15.11.2007г. на КЗК, потвърдено с решение № 8730/15.07.2008г., ВАС, 5 членен състав, Решение на КЗК № 46 /2007г., Решение № 746/2013г. на КЗК, Решение № 353/2013г. на КЗК.