Архив на блога

неделя, 29 март 2015 г.

Становище на КЗК относно регулацията на таксиметровите услуги



Комисията за защита на конкуренцията (КЗК) излезе със становище[1] относно съответствието с правилата на конкуренцията на правната уредба на таксиметровите услуги, в т.ч. чл. 24а от Закона за автомобилните превози и чл. 3а от Наредба № 34 от 6 декември 1999 г. за таксиметров превоз на пътници.
Производството е образувано по собствена инициатива в рамките на процедурата по застъпничество за конкуренцията (чл. 28 от ЗЗК). Преди произнасянето си КЗК е взела предвид становищата, изразени от държавни органи и професионални сдружения в бранша.

Нормативна уредба в сектора

Основните актове, в които е регламентирана услугата „таксиметров превоз на пътници“, са Законът за автомобилните превози (ЗАП) и Наредба № 34 от 6 Декември 1999 г. за таксиметров превоз на пътници (Наредба № 34). Съгласно изменение и допълнение от месец юли 2014 г. на чл. 24а, ал. 5 от ЗАП[2] общинските съвети са оправомощени да определят минимални и максимални цени за таксиметров превоз на пътници за един километър пробег по тарифа на съответната община. На основание на цитираната разпоредба, чл. 3а от Наредба № 34 регламентира, че цените не могат да превишават максималната цена за един километър пробег по съответната тарифа.

КЗК вече два пъти се е произнасяла[3] по отношение на въвеждането на минимални и максимални цени на таксиметровите услуги в смисъл, че не подкрепя въвеждането на каквато и да е форма на ценова регулация по отношение на таксиметровите услуги. Чрез предоставянето на правомощие на общинските съвети да упражняват ценова регулация, като определят минимални и максимални цени на таксиметровите услуги, се премахват най-важните параметри на конкурентния процес на съответния пазар и се достига до положение, при което моделът на конкуренцията е почти напълно заменен от държавна регулация на стопанската дейност на таксиметровите превозвачи.

Опита на страните членки на ЕС относно цените на таксиметровите услуги

Още през април 2011г. КЗК проучи нормативната уредба в 23 страни членки на Европейския съюз[4].  В 10 се определят максимални цени за таксиметровите услуги (Белгия, Кипър, Дания, Финландия, Франция Ирландия, Италия, Латвия, Полша, Обединено кралство). В Чехия имат възможност да определят максимални цени, но не са задължени да го направят. В Унгария и Малта могат да се определят фиксирани или максимални цени, като в Малта е извършено либерализиране на сектора от 1 януари 2015г. В Португалия и Испания цените на таксиметровите услуги са фиксирани.
В 7 страни цените на тези услуги не са регулирани (Естония, Литва, Люксембург, Холандия, Словакия, Словения, Швеция). До 2008г. в Люксембург са били определяни максималните цени на таксиметровия превоз, но на практика таксиметровите компании са прилагали само максималните и дори по-високи цени. В Холандия цената на километър в се определя свободно, но по отношение на първоначалната цена има определен максимум.
Резултатите от проучването в останалите държави членки на ЕС показват, че в нито една от страните няма минимални цени, в две има фиксирани цени, а в други две има възможност за определяне на фиксирани цени.

Предишни становища на КЗК

Още през 2007г., КЗК отбеляза, че минималната цена сама по себе си не може да бъде гаранция за качество и сигурност, които могат да се осигурят най-ефективно чрез подобрен контрол по отношение на стандартите, на които трябва да отговарят автомобилите и водачите. Що се отнася до определянето на максимална цена това е проблематичен инструмент за ценово регулиране, защото максималната цена може да служи като координационен механизъм, водещ до увеличение на цените. Ефектът от минималните и максималните цени е предпазване на съществуващите участници на пазара от конкуренция и ограничаване възможността за ценова конкуренция. Минималната тарифа премахва стимула на водачи и превозвачи да намират по-ефективни и иновативни начини да останат на пазара, като това неминуемо би довело до по-ниски цени на предлаганата услуга в полза на потребителите.
През 2010 година[5] КЗК отново се произнесе, че не подкрепя предложенията за каквато и да е форма на ценова регулация по отношение на таксиметровите услуги. Въпреки това обаче в чл. 24а, ал. 5 от Закона за автомобилните превози[6]  бе предвидено правомощие за налагане от страна на органите на местното самоуправление на максимална цена на таксиметровите услуги, валидна за територията на съответната община. В съчетание с правомощието на общинските съвети да определят броя на таксиметровите автомобили, работещи на територията на общината, както и условията и реда за разпределянето им между превозвачите (чл. 24а, ал. 4 от ЗАП), наложената от закона ценова регулация силно ограничава възможностите за конкуренция между операторите на пазара.

Настоящото становище на КЗК

Предоставяйки услугата таксиметров превоз на пътници, таксиметровите превозвачи извършват стопанска дейност, тъй като предлагат на пазара услуга срещу насрещно заплащане на нейната цена. В случаите, при които таксиметровите водачи осъществяват превоз от името на регистриран превозвач, но за своя сметка, те също представляват предприятия по смисъла на конкурентното право. Това е така, тъй като в този случай стопанският риск от извършването на дейността е изцяло за тяхна сметка. За разлика от тях, таксиметровите водачи, които осъществяват дейността по силата на трудов договор, сключен със съответния превозвач, не представляват „предприятия“, спрямо които се прилагат правилата на конкурентното право. В тези случаи таксиметровите водачи, в качеството си на работници или служители, престират работната си сила на своя работодател срещу уговорена заплата, но самата таксиметрова услуга се предлага на пазара от таксиметровия превозвач, наел съответния водач за нуждите на своето предприятие. 

Минимални цени
По силата на чл. 24а, ал. 5 от ЗАП общинските съвети определят минимални цени за таксиметров превоз на пътници за един километър пробег по съответната тарифа, валидна за територията на съответната община, където е издадено разрешението за извършване на дейността.
Съгласно Насоките на КЗК за оценка на съответствието на нормативни и общи административни актове с правилата на конкуренция[7] разпоредбите, които регулират или оказват съществено влияние върху цените, принадлежат към категорията ограничения на конкуренцията, които ограничават възможностите на доставчиците да се конкурират. По този начин разглежданата разпоредба създава т.нар. косвен контрол върху цените, при който определянето им е възложено на определен орган, а именно – на общинските съвети.
Едно от основните средства, чрез които участниците на даден пазар се конкурират, са цените. Цените представляват един от най-важните параметри на конкурентния процес на всеки съответен пазар. Въвеждането на минимални цени води до непосредствено ограничаване на ценовата конкуренция на пазара. Нормално е всеки участник на пазара индивидуално, свободно и независимо да определя цените на услугите, които предлага. Моделът на ефективната конкуренцията се основава на естествените пазарни механизми, които определят възнаграждението за дейността на всеки един участник на съответния пазар въз основа на неговата квалификация, опит и качество на предлаганите от него услуги, както и степента на удовлетвореност на неговите клиенти и потребители. Минималните цени ограничават възможностите на пазарните агенти да се конкурират ефективно при привличането на клиенти.
Минималните цени оказват негативно влияние и върху новонавлизащите участници на пазара, тъй като им отнемат възможността да приложат стратегия за навлизане чрез предлагане на услугите си на по-ниски цени в сравнение с утвърдените участници. Така при условие, че има утвърдени участници на пазара, които предлагат услугите си на минимални цени, по-вероятно е потребителите на таксиметрови услуги да изберат утвърден участник вместо новонавлизащ, който също предлага услугите си на определените минимални цени. По този начин се поставя необоснована бариера за навлизането на нови участници на пазара, като се ограничава техният брой и съответно – конкуренцията на пазара. Следователно, минималните цени защитават съществуващите участници на пазара и най-вече тези от тях, които са неефективни и нямат стимул да подобряват качеството на услугите, които предлагат.
КЗК е подчертала, че самото прилагане на по-ниски цени от отделни участници на пазара не е и не може да се счита за нелоялна конкуренция или за някакво друго нарушение на правилата на конкуренцията. Обичайният резултат от ефективната конкуренция е именно наличието на пазарни участници, които предлагат съответните продукти на по-ниски цени или по-голям избор от продукти или услуги за потребителите. В конкурентния процес успява най-ефективният участник на пазара, който съумява да произвежда при оптимизирани разходи и да предлага продукцията си на конкурентни цени, като извън границата на допустимото по силата на ЗЗК попадат хищническото ценообразуване (predatory pricing), както и продажбата на цена под себестойност.
Сама по себе си фиксираната минимална цена не може да бъде гаранция за качество на предлаганите продукти или сигурност при тяхното потребление. Наличието на минимални цени по никакъв начин не може да попречи на някои участници на пазара да понижават разходите си за сметка на качеството на услугите с цел да постигнат по-висока печалба при същата цена. Нещо повече, минималните цени биха могли да окажат негативно влияние върху качеството на предоставяните услуги, тъй като при гарантирано ниво на цените, а оттам и на печалба, някои от участниците на пазара не биха имали стимул да повишават качеството на предлаганите от тях услуги чрез иновации и инвестиции в своята дейност.
Липсата на минимални цени за таксиметров превоз на пътници за един километър пробег дава стимул на водачи и превозвачи да намират по-ефективни и иновативни начини да останат на пазара, като това неминуемо води до по-ниски цени на предлаганата услуга в полза на потребителите. Желанието за привличане на повече клиенти чрез намаляване на цените обаче може да доведе и до компромис с качеството, в случая със сигурността на предлаганата услуга, което в крайна сметка може да е в сериозен ущърб на благосъстоянието на потребителите, доколкото пряко може да засегне здравето и живота им. Отчитайки това, КЗК счита, че гарантирането на качеството и сигурността на таксиметровите услуги би било осигурено най-ефективно чрез качествен контрол по отношение на стандартите, на които трябва да отговарят автомобилите и водачите.

Максимални цени
Съгласно чл. 24а, ал. 5 от ЗАП общинските съвети определят минимални и максимални цени за таксиметров превоз на пътници за един километър пробег по съответната тарифа, валидни за територията на съответната община, като чл. 3а от Наредба № 34 изрично уточнява, че цените не могат да превишават максималната цена за един километър пробег по съответната тарифа. Спазването на определените максимални цени е допълнително скрепено с разпоредбата на чл. 94, ал. 3 от ЗАП, която предвижда глоба или имуществена санкция в размер на 3000 лв. и отписване на автомобила от списъка с данни за автомобилите към удостоверението за регистрация в случаи на извършване на таксиметров превоз по цена за километър пробег над максимално определената от общинския съвет за територията на съответната община.
Като основен мотив за въвеждането на максимална цена за таксиметров превоз на пътници се посочва защита на потребителите от заплащане на необосновано високи цени.
В същото време обаче определянето на максимални цени представлява и ограничение на конкуренцията, тъй като те биха могли да се използват като координиращ механизъм за увеличение на цените, което би довело до цени, много близки или на нивото на максималните. При наличието на нормативно зададен ориентир, подобно координиране  е на практика улеснено и дори стимулирано, тъй като операторите на пазара лесно могат да предвидят ценовото поведение на конкурентите си. Това ограничава едно от основните средства, с които участниците на всеки един пазар се конкурират – цената. Цялостният резултат от наличието на максимални цени в дългосрочен план би бил установяване на цените на по-високо ниво от това, което би се получило при определяне на цените в резултат на естествените пазарни механизми на база на търсенето и предлагането, което води до непосредствено увреждане на благосъстоянието на потребителите.
В допълнение, определянето на максимални цени може да доведе до ограничаване на избора на потребителите по отношение на предлаганите услуги, защото би отнело стимула на превозвачите и таксиметровите водачи да подобряват качеството и да разнообразяват услугите, доколкото всичко това би трябвало да намери отражение именно в цените, което би могло да бъде постигнато при наличие на ефективен конкурентен натиск, упражняван между операторите на пазара. Като цяло максималните цени ограничават не само ценовата, но и неценовата конкуренция, като в дългосрочен план обричат съответния пазар на изоставане в неговото естествено развитие и силно увреждане на благосъстоянието на потребителите на таксиметровите услуги в страната.

Защитата на потребителите от заплащане на необосновано високи цени е важна, но тя не би могла да се постигне чрез определяне на максимални цени за таксиметров превоз на пътници. Максималните цени също не са в интерес на потребителите, тъй като може да се очаква, че допълнителната сума, която всички потребители биха заплатили в резултат на цялостното увеличение, което би се получило в резултат на максималните цени, многократно би превишила сумата, заплатена от потребителите, които са пострадали от недобросъвестно налагане на необосновано високи цени. Поради тази причина защитата на потребителите следва да бъде насочена към предотвратяване на подобни недобросъвестни практики, а не към ценово регулиране на пазара на таксиметрови услуги. Дори при наличие на максимални цени, е възможно потребители да бъдат подведени или измамени да заплащат допустимата максимална цена във всички случаи, ако нямат информация, че тази цена е максимално допустимата, но не е задължителна. Според КЗК, интересите на потребителите могат да бъдат защитени чрез повишаване на тяхната осведоменост както по отношение на цените, така и по отношение на възможностите за подаване на жалби в случай на недобросъвестно обслужване и заплащане на необосновано високи сметки. Интересите на потребителите могат да бъдат защитени чрез засилване на контрола (административен, данъчен и т.н.) върху операторите на пазара, а не чрез отнемане или ограничаване на възможностите им да оказват конкурентен натиск един върху друг. Съществуващите проблеми във функционирането на държавния контрол върху участниците на съответния пазар не могат и не трябва да бъдат решавани чрез въвеждане на механизми за създаване на затруднения пред конкурентния процес на пазара.
КЗК счита, че въвеждането на ценова регулация на съответния пазар се явява прекомерна и неадекватна (ненужна и непропорционална) регулаторна мярка, която не би могла да постигне собствената си цел, с която тя е въведена, а напротив – тя е от естество да доведе до изключване на таксиметровите услуги от либерализираната част от националното стопанство, обричане на съответния пазар на икономическо изоставане в неговото естествено развитие и силно увреждане на благосъстоянието на потребителите на тези услуги.
Негативният за конкуренцията ефект от тази ценова регулация на таксиметровите услуги допълнително се засилва от въведената с нормата на чл. 94, ал. 3 от ЗАП санкция за предоставяне на услугата над определената от съответния общински съвет максимална цена. Налагането на предвидените в закона санкции би могло да доведе до изключването на някои участници от пазара. Намаленият конкурентен натиск би могъл да окаже влияние върху качеството на предоставяната услуга във вреда на потребителите. Лицата, предоставящи таксиметрови услуги, ще бъдат лишени от стимули да инвестират в подобряване на предоставяния от тях таксиметров превоз, тъй като и без такава инвестиция ще имат гарантиран кръг от клиенти. Това би могло да се окаже проблем особено в малките населени места, където обикновено оперират малък брой таксиметрови превозвачи, а понякога дори само един.

Определяне на броя таксиметрови автомобили за територията на дадена община

Негативният за конкуренцията ефект от въведената регулация на цените се засилва с предвиденото правомощие по чл. 24а, ал. 4 общинските съвети да определят броя на таксиметровите автомобили, работещи на територията на общината, както и условията и реда за разпределянето им между превозвачите.
Въвеждането на максимален брой на участниците на даден пазар по своята същност представлява ограничение на конкуренцията. Определеният брой от участници може да доведе до намаляване на стимулите на предприятията да се конкурират помежду си като предлагат по-качествена услуга на по-ниски цени, доколкото всеки от тях би имал гарантирано ниво на печалбата. Същевременно въвеждането на максимален брой предприятия представлява и бариера за навлизане на пазара от нови предприятия, тъй като след достигането на определения брой нови участници няма да могат да започнат дейност. Този негативен ефект за конкуренцията би бил особено силен в случай, че не е предвиден механизъм за регулярно преразглеждане на определения максимален брой участници на пазара. От друга страна чрез ограничаване на броя на участниците се създава възможност за сключване на забранено споразумение между предприятията. Това отново ще окаже негативно влияние върху потребителите на услугата, тъй като може да доведе до повишаване на цената на таксиметровата услуга и влошаване на качеството.  
КЗК още със становището си от 2007г. е посочила, че този механизъм по същността си е начин за ограничаване на достъпа до пазара, което противоречи на свободната конкуренция, но по силата на въздействието си се явява най-подходящия към момента способ за балансиране на интересите на превозвачите и потребителите. Това би спомогнало за уточняване на конкретен брой таксиметрови автомобили за всяко населено място, което реално да отразява нуждите на жителите му, нивото на обслужване и интересите на превозвачите. Безконтролното навлизане на нови участници на пазара крие сериозен риск от пренебрегване на редица технически правила с цел задържането им в бранша. Определянето на конкретен брой таксиметрови автомобили, следва да е придружено със засилен контрол относно спазването на всички изисквания към таксиметровите водачи и строги санкции, включително отнемане на разрешително, при установени нарушения. Така всеки водач, ще бъде принуден да спазва наложените му задължения. В същото време е необходимо да се въведе и механизъм на регулярно (годишно) преразглеждане на определения брой таксиметрови автомобили в зависимост от променените условия и нужди на населението. Възможността ежегодно този брой да се променя не затваря пазара за продължителен период от време, така че потенциалната конкуренция ще продължава да изпълнява своята дисциплинираща роля спрямо действащите таксиметрови водачи.
Видно от получените становища в хода на производството обаче съществуващите проблеми пред участниците на пазара на таксиметров превоз на пътници и потребителите на услугата не са преодолени, въпреки въведеното ограничение в броя на такситата, опериращи на територията на дадена община. С оглед на това КЗК е на мнение, че правомощието за определяне на максималния брой таксита, опериращи на територията на дадена община, следва да отпадне.

Предложения на КЗК
В заключение КЗК не подкрепя въвеждането на каквато и да било форма на ценова регулация на съответния пазар, тъй като тя не може да постигне целите, които се счита, че могат да бъдат постигнати чрез нея, а напротив – такава регулация противоречи на модела на ефективната конкуренция в условията на пазарна икономика, затруднява конкурентния процес на съответния пазар и води до ограничаване на благосъстоянието на потребителите на таксиметрови услуги. 
КЗК е предложила на компетентните държавни органи, включително тези, разполагащи със законодателна инициатива, да предприемат мерки за:

-         отмяна на разпоредбите на чл. 24а, ал. 5 от ЗАП и чл. 3а от Наредба № 34/1999 г. за таксиметров превоз на пътници, като премахнат възможността за определяне на минимални и максимални цени за таксиметров превоз на пътници;
-         отмяна на нормата на чл. 94, ал. 3 от ЗАП, като се премахне въведената санкция за извършване на таксиметров превоз на пътници над определената от съответния общински съвет максимална цена; 
-         отмяна на нормата на чл. 24а, ал. 4 от ЗАП, като се премахне възможността за определяне на максималния брой таксита, които могат да извършват дейност на територията на дадена община.





[1] Решени № 251 от 18.03.2015 г. на КЗК
[2] ДВ, бр. 60 от 2014 г.
[3] С Решение № 553/17.07.2007 г. и Решение № 731/25.06.2010 г.
[4] Белгия, Кипър, Чехия, Дания, Естония, Финландия, Франция, Германия, Унгария, Ирландия, Италия, Латвия, Литва, Люксембург, Малта, Холандия, Португалия, Полша, Словакия, Словения, Испания, Швеция и Обединеното кралство.
[5] Решение № 731/25.06.2010 г.
[6] ДВ, бр. 17 от 2011 г. в сила от 26.05.2011 г.
[7] Приети с Решение на КЗК № 1777/20.12.2011 г.

Няма коментари:

Публикуване на коментар